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中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确了城市更新“路线图”。2020年12月，住房和城乡建设部与辽宁省人民政府签订《住房和城乡建设部 辽宁省人民政府共建城市更新先导区合作框架协议》，于2022年启动全国首个省级城市更新规划《辽宁省城市更新规划（2022-2035）》编制工作，并于2024年由辽宁省住建厅印发，用以统筹推进全省更新行动。本文对此作了详细介绍，欢迎分享。
城市更新行动是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，研判我国城市发展新形势作出的重大决策部署。近期，中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，又进一步为全国的城市更新工作明确了工作方向和工作任务，为了落实党中央的战略部署，全国各城市纷纷开启城市更新实践并取得了众多的成就，解决了大量的人民群众急难愁盼问题，大大提升了城市韧性安全水平，也通过新兴城市功能的注入，有力的拉动了内需，激发了城市的活力。但是，在城市发展从“增量扩张”向“存量优化”转轨的背景下，缺少省级层面的谋划与统筹，以单一城市为单元的城市更新工作推进依然存在一定的问题和障碍。
城市更新工作推进中存在的问题
1、省级视角的任务缺失
按照中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》要求，城市更新工作重点将聚焦加强既有建筑改造利用、推进城镇老旧小区整治改造、加强城市基础设施建设改造、保护传承城市历史文化等八项任务。中央给定的菜单式任务指导虽然可以让地方政府明确城市更新工作任务，并针对城市存在的问题和发展诉求，迅速的行动起来；但是站在省域尺度的视角，缺少省政府围绕省级宏观战略的城市更新行动和任务安排，既不利于推进和落实各项省级战略，也容易造成各类资源要素的错配。也因此，从目前各地编制的城市更新专项规划情况来看，大多围绕地方短板和地方战略进行城市更新工作任务的谋划，任务内容普遍趋同，项目建设大同小异，也普遍缺少对宏观战略要求、区域结构性问题的回应。
2、省市协同的机制缺位
在经历了长时期的新城新区发展之后，我国面向增量发展模式，已经建立了相对完善的工作组织机制，但是进入到存量发展时期，这一系列机制设计明显难以完全适应城市更新的需求。以一个普通的老旧小区改造为例，其中就涉及到自然资源、住建、城管、民政、商务等诸多部门的政策协调，如果涉及到中央各条线资金的拼盘使用，还要进行资金合规使用的协调。对于地方来说，一旦涉及这些上下政策协调和资源调配等问题，势必需要省级部门的及时支持和统筹。
而从全国各省的实践来看，省和市虽然往往都有相应的城市更新工作组织架构，但是省市政府之间缺少定期调度、动态汇报、重大事项反馈协调等机制，市级政府在工作推进实施过程中所面临的问题难以及时向上反馈、获取支持，省级政府也不能及时了解市级城市更新工作的动态和情况。同时省直部门间应及时交流汇总信息，共同找准城市更新行动的政策堵点，及时提出相应的应对策略，为地市高效率推进城市更新行动提供政策保障。但当前部门工作难以同步，各部门之间缺少定期会晤、联合调研、部门项目联动等工作机制。
3、更新保障的政策缺漏
自党中央提出城市更新行动以来，各部委虽然已经针对城市更新探索推出了各类政策，包括住房和城乡建设部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》《关于加强超高层建筑规划建设管理的通知》，自然资源部印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》，但是在城市更新工作中，依然存在大量的政策不适应情况。
比如，在规划管理方面，目前尚未研究出台用地功能兼容性指引和容积率转移政策，难以应对城市更新复杂需要，也难以激发市场主体积极性；在土地供应方面，存量建设用地上因存在规划允许保留的建筑物，或者必须保留的历史文化建筑物、古树名木等，在符合“净地”出让原则的前提下，仍需要进一步完善“净地”的具体标准与实现方式；在审批政策方面，目前也缺乏对存量更新项目审批的操作指引，各地涉及改变土地和房屋使用用途的更新项目，亟待相关部门尽快明确具体操作办法，研究出台规划管理、土地用途改变、土地出让价款补缴及消防审查等具体的审批流程及操作路径，指导实施主体规范化推进更新项目，降低更新项目的运营风险、安全风险。
综上，有必要以省为单元加强城市更新谋划和统筹，尤其是加快编制省级城市更新专项规划，从而进一步丰富和优化各地市的城市更新任务配置，加强省级层面的机制和政策探索，积极帮助地市解决城市更新工作中的问题、消除实施过程中的堵点。
省级城市更新规划编制的任务
1、明确导向，回应全省发展关切
省级城市更新工作作为将国家的城市更新行动在省域空间尺度和工作单元上进行系统性任务安排的层级，应该起到落实国家要求、衔接省级战略、指导地方实践的承上启下作用。因此，省级城市更新规划重点是要明确全省城市更新的任务方向，以“省级第三方体检”和“城市自体检”为基础，既要落实国家阶段性的战略任务和底线管控的要求，又要回应省级人民政府的特定关切，基于省情特点和发展目标战略明确城市更新专项行动的方向以及结构内容的统筹，并指导各地市工作和分解落实任务，确保地市工作有序、有法、有规，系统性地推进。
2、建章立制，消除更新工作痛点
完善省市和部门联动机制，保障城市更新工作推进实施。按照全省一盘棋的组织原则，发挥省级城市更新工作牵头部门沟通中央部委和省级政府的核心纽带作用，向上争取对全省城市更新行动的政策支持，协调好省级各部门的相关工作，向下加强对各地市城市更新任务的统筹，强化工作指导和监督考核，促进地市的城市更新行动高效推进。
构建“体检评估-规划实施-监督管理”的全生命周期管理闭环。按照“无体检不更新”的工作原则，以省级第三方体检为指导，建立地市“一年一体检，五年一评估”的体检工作机制；参照技术指引，制订更新实施专项规划并开展留改拆建活动；通过实施监督管理，反馈到体检评估，分析政策更迭和实施效益，优化政策机制，形成全过程闭环。
3、加强保障，破解更新政策堵点
加强各类政策的集成研究。通过部省相关部门统筹，打通政府引导、市场运作、商业运营中的规划、土地和审批政策堵点，完善政策机制设计，降低城市更新项目的实施成本、减少实施风险、提升实施效率，增强城市更新对市场主体的吸引力，推动城市更新工作从政府主导转向市场主导。
加强面向可持续更新的资金政策研究。围绕补齐设施短板，提升城市活力，盘活存量资产，优化功能格局，以运营收益和培养税基反哺资金投入，推动以长期运营收益回补城市更新投入成本，打通全生命周期的更新实施路径，改变当前城市更新行动“只花钱难赚钱”的窘境，提升城市更新的造血能力。
加强面向规建管一体化的管理政策研究。积极推动城市更新策划、规划、建设、管理一体化，建立贯穿事前、事中、事后的全周期管理闭环，推动城市更新工作规范化运作。
辽宁省城市更新规划的实践
1、基于省级体检的问题识别
城市更新的关键是结合各级城市体检结果找准问题和有效解决问题，省级第三方体检以及各地市体检结果显示，辽宁省城市更新存在三方面问题和挑战。一是城市“三老”现象突出，人口老龄化问题凸显，城市老旧小区占比高、设施管网老化带来潜在安全隐患；老工业基地和资源型城市数量多，转型发展任务重，丰富的工业遗产尚未转化成有利的经济增长点。二是组织机制和配套政策尚不完善。缺少省市及部门间协同机制、部门联动的工作机制、自上而下监督及项目实施闭环监督机制，导致城市更新工作推进力度不足、效率不高。三是政策保障相对滞后，多数城市未出台指导和规范具体操作的实施细则、配套文件，具体操作中存在路径和边界不清晰的情况。
2、结合省级战略明确全省城市更新的重点任务
落实国家关于新时代东北振兴的要求，围绕人口高质量发展、新质生产力培育和内需扩大、基础设施现代化三项重点任务，贯彻“从好房子到好小区，从好小区到好社区，从好社区到好城区”的城市建设要求，按照完善城市功能、激发城市活力、提升城市品质的原则，以小区、街区、城区为单元，结合体检发现的具体问题，系统性谋划和部署全省连片推进老旧小区改造、修复城市生态环境网络、盘活城市闲置存量资产、保护传承历史文化基因、改善交通出行环境品质、强韧城市基础设施系统等七大城市更新行动。
辽宁城市更新任务谋划路线图
在七大更新行动的基础上，为了进一步引导和激励地市城市更新实施工作，按照完整社区类、特色街区类、生态治理类、基础设施类四种类型，谋划100项示范项目，并结合推动示范项目落地，在省内逐步建设完善项目申报审查机制、动态管理监督机制、政策支持机制等制度机制，为辽宁城市更新在政策法规、实施路径、技术方法等方面作出探索示范。
表 四类百项示范项目构成一览
3、按照全省发展格局要求指导地市更新方向
落实全省“一圈一带两区”战略格局要求，结合城市更新存在的现实问题，依据城市综合实力、城镇化水平、人口变化、资源禀赋、城区建设等因素，将全省划分为引领型、提升型、整治型和特色型四种城市更新类型。基于更新基础和更新核心任务的区别，明晰差异化的更新工作方向，指导14个地市和沈抚改革创新示范区城市更新工作。
沈阳市、大连市作为引领型城市，是全省高质量发展的引擎，重点打造高标准完整社区，创新社区治理运营模式，营造高端消费场景，推进“新城建”，探索创新政策机制，提升城市竞争力，支持国家区域中心城市的建设，引领全省城市更新工作。锦州市、营口市等提升型城市，面临设施老化突出和城市活力不足的问题，重点通过完善城市功能、城市环境品质提升以及产业园区整合优化，增强产业、人口承载能力，提升城市吸引力。鞍山市、抚顺市等整治型城市，废弃工矿和低效工业资产盘活任务重，重点通过推进废弃矿山生态修复整治、盘活存量资产和补齐民生设施短板，提振老工业城市、资源型城市转型信心，培育城市新活力。丹东市、辽阳市等特色型城市，资源丰富但特色彰显不足，重点通过推进历史文化保护、活化利用特色资源、提升城市景观风貌等，提升城市魅力和品牌竞争力。
4、搭建全省“一盘棋”的工作推进机制
明晰全省城市更新工作组织机制。明确以辽宁省建设城市更新先导区工作专班为纽带，加强省建设城市更新先导区工作专班对地级市和沈抚示范区城市更新工作专班的指导作用，定期调度指导各地级市和沈抚示范区的城市更新工作；地市及时反馈相关问题、政策需求以及工作进展。加强辽宁省建设城市更新先导区工作专班常态化运作机制，实现省级部门定期协商、联合调研、多部门项目会商联动，由地级市和沈抚示范区动态汇报并反馈城市更新工作推进和实施中遇到的问题，省级部门建立联席会议制度，及时协商解决，全面高效推进全省城市更新工作。
建构省-市县（区）-单元（项目）更新规划传导体系。强化城市更新规划传导体系对城市更新行动的支撑作用，提高对各层级城市更新专项规划编制与实施的重视度。城市更新专项规划是指导和统筹城市更新工作的纲领性文件，为城市更新工作推进提供强有力的规划指引和管控约束。强化城市更新专项规划的统领和引导，自上而下构建省级-市县（区）级-单元（项目）更新规划传导体系，引领城市更新行动。明确各层级城市更新专项规划的主要任务和行动，与市级的各专项行动方案、城市设计指引内容、项目策划推进落地实施相互衔接，确保规划与城市专项工作的协调性和一致性。加强城市更新专项规划与国土空间规划衔接，一是严格落实本级国土空间规划强制性内容，加强项目用地保障。二是规划审批前要做好与国土空间规划的衔接和“一张图”的核对。三是规划批复后及时纳入国土空间规划“一张图”，与国土空间总体规划、详细规划以及相关专项规划进行协同调整优化。
5、明确政策优化方向与任务清单
从消除政策堵点和打通规建管全流程的更新实施路径方面强化政策支撑，建议出台“1+N+X”系列文件。“1”是完善城市更新顶层设计，细化落实要求，引导更新行动；“N”是针对老旧小区、老旧厂房、废弃矿山等各类更新对象出台分类型、差异化的引导政策，促进精准施策；“X”是针对更新瓶颈问题出台的小切口政策文件和标准规范，包括规划、土地、金融、财税、建设、运营、管理、审批等方面的城市更新激励政策，重在打通城市更新实施堵点。
展望
建议加强省级层面城市更新工作的统筹与推进，围绕落实国家最新城市更新工作相关要求，充分衔接“十五五”发展规划，强化战略引领和统筹协调作用，分类分层提出适用于省级行政部门、各城市政府和更新主管部门的行动指引。并在此基础上，结合“十五五”规划项目库建设，加强全省城市更新项目统筹，用好中央有关资金、地方政府专项债券，以及新型政策性金融工具，完善市场化融资模式，加快建立目标-项目-资金联动机制，推动重点更新项目落地实施。加快推进新型基础设施建设，完善信息管理平台，保障“专项体检—问题诊断—更新对策—项目执行”城市更新管理各环节，实现城市更新全过程精准化、智能化管理。
