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从更新改造对象的角度，城市更新实质上是对存量建筑和存量低效用地的提质增效。对于存量建筑而言，在城市更新中进行用途转换是比较常见的现象。然而，不经许可擅自改变建筑用途，不仅给城市管理带来挑战，而且会造成安全隐患。《中华人民共和国城乡规划法》并没有对改变建筑用途的行为进行规范和约束，但很多地方都对改变建筑用途进行了严格限制和并加强监管。《江苏省城乡规划条例》第五十条规定：“业主不得违反法律、法规以及管理规约，擅自将住宅改变为经营性用房。确需改变的，应当满足建筑安全、居住环境、景观、交通、邻里等方面的要求，征得利害关系人同意。涉及改变土地用途的，应当依照土地管理相关规定办理手续。”《浙江省城乡规划条例》第四十七条规定：“房屋使用人应当按照建设工程规划许可证确定的用途使用房屋。确需临时改变房屋用途的，应当经城市、县人民政府城乡规划、国土资源主管部门批准，并按照城市、县人民政府的规定交纳土地收益金。”《上海市城乡规划条例》第四十六条规定：“建筑物的使用应当符合建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者房地产权证书载明的用途，不得擅自改变。在建成区范围内，确因社会经济发展、产业布局调整、城市区域功能调整而需要改变一定区域内建筑物使用性质的，必须符合控制性详细规划的建设用地适建范围规定；涉及需要修改控制性详细规划的，按照控制性详细规划修改程序执行。”《广州市城乡规划条例》第四十条规定：“建筑物的使用应当符合建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者房地产权证书载明的使用性质、用途，不得擅自改变。确因社会经济发展、产业布局调整、城市区域功能调整而需要改变一定区域内建筑物使用性质的，应当符合控制性详细规划和现行土地政策规定，同时不得影响建筑物安全使用，不得侵害他人合法权益。”虽然各地对于改变建筑用途并没有禁止，但对于改变建筑用途的审批或许可程序往往缺乏配套政策支撑。
一、现实与困境
针对存量建筑用途转换，2008年3月国务院印发《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》，提出支持以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业，土地用途和使用权人可暂不变更。为贯彻国务院意见，2008年10月上海印发《关于促进节约集约利用工业用地加快发展现代服务业的若干意见》，提出积极支持原以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房等存量房产与土地，依据国家产业结构调整的有关规定，在符合城市规划和产业导向、暂不变更土地用途和使用权人的前提下，兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业。该政策支持中心城区工业企业在“三个不变”（房屋产权关系不变、房屋建筑结构不变、土地性质不变）的原则下，大力发展现代服务业，推动存量工业用地转型升级。然而，这一政策主要针对“转型”，也就是不改变土地使用性质。由于该转型政策与既有行政审批、行业管理等政策的不衔接、不匹配，许多政府管理部门干脆对旧工业区转型“置之不理”，导致行业监管缺失。究其原因，在转型过程中由于存量建筑更新改造后的用途通常与规划不一致，规划管理部门往往以此为由不予核发建设工程规划许可证。由于消防、建设、环保等行政管理部门的行政审批或许可通常以规划管理部门核发的建设工程规划许可证作为前置条件，由于缺乏规划管理部门的行政许可，其他行政管理部门干脆置之不理。这就造成了该转型政策在实际执行中存在诸多审批和监管缺失的情形。存量建筑用途转换往往需要改变地块现有用地性质，按照现行法律法规及相关规定，用地性质变更需要对控规进行调整。物业权利人申请存量建筑用途转换时，需要启动控规调整程序，控规调整完成后签订补充出让合同进行存量补地价，然后方可办理不动产变更登记，完成用途变更。一套流程走下来，不仅时间长、专业性强、流程复杂，通常还需要补缴出让金，而且规划管理部门立足于区域统筹开发或更新的角度也未必支持零星建筑的用途转换，其他行政管理部门也会提出许多严格的监管要求。很多情况虽然物业权利人虽然有这方面诉求，但往往因工作流程复杂知难而退了。
二、突破与规范
2024年5月，自然资源部印发《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》，明确在符合规划、确保安全、保障公共利益、维护合法权益的前提下，鼓励既有城市土地混合使用和存量建筑空间功能转换，由地方自然资源部门制定相应的正负面清单管理办法，积极盘活闲置国有资产用于社区公共服务。城市更新中存量建筑用途转换需要合理引导和规范，一些城市也结合实际制定了管理办法。2023年12月，北京市印发《北京市建设用地功能混合使用指导意见（试行）》规定：“存量建筑用途转换经批准后依法办理规划建设手续。存量建筑用途转换符合正面清单和比例管控要求的，按照不改变规划用地性质和土地用途管理。不增加建筑规模的，不补缴土地价款。利用更新改造空间按照实施方案从事经营活动，未办理不动产变更登记的，不影响实施主体办理市场主体登记以及经营许可手续。符合正面清单，但超过比例管控要求的，应当依法办理土地用途变更手续，按照不同建筑用途的建筑规模比例或者功能重要性确定主用途，按照主用途确定土地配置方式、使用年期，结合兼容用途及其建筑规模比例综合确定地价。”2025年7月，上海市印发《关于推进商务楼宇更新提升的实施意见》规定：“在不影响远期商务办公功能实现和符合安全、不影响相邻关系等前提下，存量低效商务楼宇保持主体不变、产证性质不变、主体结构不变的情况下，允许在一定时期内兼容相关业态。具体兼容业态和年限经更新主体评估并经区政府决策认定后实施，年限不超过15年；建立全周期合同，实施后以楼宇更新后的功能业态进行监管。”2025年10月，杭州市印发《关于推进工商业用地改革促进空间精准有效配置的实施意见》规定：“确因发展国家、省、市支持产业和行业，补齐民生短板，以及完善区域配套等需要，在确保方案符合拟改变用途对应环保和安全要求前提下，房屋所有权人、使用权人可依法申请临时改变房屋用途，但不得销售、分割转让、分割办证、“以租代售”、改作商品住宅；改变后涉及经营性用途的，应按规定缴纳土地年收益；临时改变房屋用途首次申请的期限不超过五年，期限届满前可按规定申请延期，每次延期不得超过两年。”近日，杭州市规划和自然资源局发布了《杭州市临时改变房屋用途实施细则（征求意见稿）》，对临时改变房屋用途的申请条件、工作流程、负面清单、土地年收益等进行了具体规范。
三、探索与思考
随着城市更新时代的到来，存量建筑合理进行用途转换的需求越来越普遍，从行政管理的角度应当尽快健全相关政策规定，简化工作流程，积极回应行政相对人的合理诉求。例如，对于存量建筑转换为公共服务设施或保障性租赁住房等项目的，可以容许其在用途转换期间免缴土地价款。同时，可以事先明确未来政府因公共利益需要对其进行征收拆迁时，剩余期限的土地使用权按原用地性质进行补偿，房屋按更新后的评估价进行补偿。对于将现有存量建筑转型为政府鼓励的产业或业态项目的，可以采用“改变建筑用途但用地性质和土地出让金保持不变”的5年过渡期支持政策。过渡期满经评估仍符合产业发展方向的，容许其按照新用途，以租赁、先租后让、存量补地价等方式办理土地有偿使用手续，并给与租金或出让金一定的减免、缓缴等政策支持。对于产业园区内的存量建筑转换为配套用房的，如配套办公、商业、宿舍等生产生活性服务设施等，如果配套用房未超过原总建筑面积的15%，可以免于补缴土地价款。对于存量建筑转换为经营性用途项目的，如果物业权利人提供一定量的物业作为公益性用途的，可以给予权利人一定的土地价款优惠。存量建筑用途转换在城市更新中应予以鼓励，但也要加强监管，否则会给城市运行安全带来隐患。一些“非改居”“三合一”场所（指住宿与生产、仓储、经营一种或一种以上使用功能违章混合设置在同一空间内的建筑）频繁发生的火灾、倒塌等事故，给城市管理敲响了警钟。存量建筑用途转换首先需要满足结构安全和消防、环保等要求，这是一个基本前提。在此基础上评估用途转换是否符合规划和产业发展方向、是否会给区域发展带来负面影响，进而确定转换方向和规模比例。相关行政管理部门应明确用途转换的管控要求，尤其是行政审批程序和执法监管规定，为城市更新提供完善的政策保障。
