【人居视点】老旧城区的重生——日本城市更新中的韧性提升(01)

在高质量发展的背景下，城市更新日益成为城市建设的热点，而应对多元复杂的灾害形势，提升城市安全韧性成为城市更新的重要内容。“木质轻量，布局紧凑”是日本住房的一大特色，而面对频发的自然灾害，老旧的木质住宅可能面临防火性能低下、避难空间不足等问题。早在20世纪，日本就开始进行城市防灾规划，通过城市更新提高城市内高风险区域的灾害韧性，在更新的效率和安全质量方面都取得了较好的成效，积累了大量的实践经验。

日本的城市更新被称为“都市再生”，它诞生于日本老龄化加剧、产业结构变化、土地破碎化以及灾害脆弱性增加等众多城市问题叠加的社会背景下，具有提升居民生活质量，吸引资本和人才，提升城市竞争力和经济活力等多重目的。在日本，城市更新被作为解决多元城市问题的工具，由日本国土交通省根据每个时期城市的显著问题和发展方向，针对性地提出本轮更新工作的重点。在城市韧性方面，日本发布《密集法》，指导建筑密集区域改造，并将其纳入城市更新的工作目标中，发布了大量更新计划，并通过项目资金补贴等方式促进民众和社会团体的共同参与。

▲ 日本城市鸟瞰 图 | Pixabay

城市更新的重点整治区域需要通过统一指标评价来划定，再由国家和各地政府发布更新项目，提供财政资助，并在金融、税制方面提供支持。例如，在《安全保障促进项目》的更新工作中，针对地震后流浪人口安置的问题，由政府联合企业家和当地居民制定应急计划，建设避难道路、设施、储备仓库等，其中软性对策可获得1/2的补助，硬性对策可获得1/3的补助。同时，民间自发的更新活动在满足相应指标要求时，也可以通过申请获得相应的资金补贴。

在城市更新中提升韧性，就需要改变以往更新中对于城市安全的忽视，让安全韧性这一新目标成为更新工作的新重点。在此基础上，日本对高风险建筑密集区的更新主要从以下几方面着手。

打造多元避难空间

点状空间：日本十分重视避难空间的规划建设，在各居住区周边建设街边口袋公园，并配置防灾设施。街边公园设计多方向出入口，减少围栏障碍设施，在优化居住区环境的同时，满足灾时避难需要。一些抗震、防火性能较好的高层建筑内也设置了灾时专用避难空间，并配备避难器材，便于群众临时避难。

▲ 日本住区周边口袋公园

线状空间：在日本，具有阻挡火灾蔓延功能的道路、河流、铁路、公园以及附近的耐火建筑物共同构成的条带状防火空间，被称为燃烧隔离带（延烧遮断带）。在灾时可以阻断火势蔓延，在灾后部分重要道路可作为紧急交通道路，承担疏散、救援和物资运送的功能。这些道路在平时正常使用，在紧急时期则仅限应急车辆通行，提高了灾后救援和重建效率。

面状空间：日本针对各类灾害具体情况建立了多层级避难体系。为了在灾时迅速引导居民前往安全场所，日本政府规划了各地具体的避难临时集合场所，并公示防灾避难地图，以提高居民避难的速度。

▲ 日本防灾避难地图

改造密集的危旧房屋

当前，日本高风险房屋的更新主要面临着空间紧张、权属复杂、居民改造意愿低下等几大阻碍。为此，日本政府出台了一系列引导性制度和措施来促进房屋更新推进。

在制度方面，东京通过建立“不燃化特区”制度，提高城市中建筑的防火标准，从而提高新建房屋及改建房屋的防灾性能。实际上，根据日本《建筑基本法》的规定，住宅房屋基地需要与宽度大于4米的道路相接，而部分老旧城区由于难以满足此要求而成为更新“困难户”。针对这些地区，日本引导部分复数民宅联合改建，以提高狭小基地的空间利用率。其中，共同改建会合建为一栋大型公寓类建筑，发生产权共有化；而协调改建则是经过全体业主协商，将几户连栋住宅视为一个整体的长屋，适用相应制度，保持原有产权相互独立，在外观、材质、开敞空间留白等方面达成一致，并满足当地的防灾建设要求。

为了有效推进更新改造，各地政府颁布了相关的特色措施加以引导。品川区政府在防灾街区整治中，一方面，提供资金支持老旧住宅拆除，为当地居民提供暂住房屋；另一方面，吸引地产企业投资建设高防灾性能的高层住宅，在改造完成后，一部分住宅空间免费提供给原居民，其余房屋则进入市场销售，填补了建设费用的缺口。