高质量开展城市更新的思考——中央城市工作会议精神解读

城市作为有机生命体，其永续发展的核心在于通过持续更新焕发持久活力。自1949年以来，我国城市更新事业在推动产业转型升级、改善民生福祉、提升空间品质、优化功能结构等方面成效卓著，相关制度体系建设亦日趋完善。2025年7月，中央城市工作会议指出：“城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，要“以推进城市更新为重要抓手”。当前正值城市发展的转型期和城市更新的窗口期，必须清楚地认识到高质量发展目标下中国城市更新的独特时代背景，既要直面经济增速换挡、土地增量约束趋紧、地方土地财政转型等新形势，更要肩负起转变发展方式、提高人民生活品质、促进可持续发展、增进社会公平正义的历史使命。这要求我们在精准识别现存问题基础上，深刻领会高质量城市更新的内涵，创新更新理念、模式与制度供给。

1 当前城市更新工作存在的突出问题

价值导向单一。受单一经济价值导向影响，城市更新深陷“以地谋发展”的路径依赖，忽视了城市品质、功能与内涵提升。更新目标以土地出让收益最大化为核心，将更新简单等同于土地开发与物业建设。更新内容局限于建筑形态的物理改造，对城市生态修复、公共服务配套、社区活力培育等深层次需求关注不足。更新方式以拆建为主，不仅造成土地资源浪费和历史文脉断裂，更引发拆迁安置矛盾等社会问题。

顶层设计缺位。实践超前而理论、顶层设计不足是上一阶段城市更新的主要特征。涓滴式的更新难以有效服务城市发展的宏观目标，导致“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化更新现象普遍存在，难以实现区域资源要素的高效整合。城市更新的内容、成效局限于“组织布局方式”“现状效果评价”等静态格局审视，缺少动态可持续的价值判断，未能充分凸显城市发展的历史逻辑、不足以体现出城市的特色价值。

治理机制梗阻。既有城市更新困顿于政府“单打独斗”或政府－市场“双向博弈”的二元框架，公众参与严重不足，难以保障城市更新的人本性、公共性和公平性。存量更新相关政策法规长期缺位，导致决策依据不足，规划、建设、发改、财政等部门权责模糊、标准不一，工作内容被行政壁垒分割，制度成本居高不下。更新项目的编制、审批、实施、运营与监管等诸环节彼此脱节，导致链条断点多、周期长、效率低。

2 高质量城市更新的思考与建议

    高质量发展的内涵是社会经济发展目标与路径从关注总量与交换价值提升转向关注质量与以人为本的本真性使用价值提升的过程。城市更新不只在解决固有城市问题，而是一个地区扭转经济、社会和物质衰退的完整过程，应以全面而完整的远见和行动打造可持续的城市。将城市更新置于高质量发展转型的政策话语体系中，就能发现城市更新对城市发展的多方面整体重构，笔者认为，应从理念转变、模式优化、制度支撑几方面破局，逐步实现城市“质变”。

树立以人为本、多元协同的价值导向。更新目标需从单一经济导向转向“经济、社会、环境、文化”四维均衡发展，更新内容从外延扩张的发展性转向内涵提升的适配性，优先选择建筑局部修缮、功能置换活化、公共空间织补等轻介入方式，保留街巷肌理与邻里记忆。应将满足人民美好生活需求作为核心标尺，在空间更新中强化公共服务配套、生态环境修复与社区活力培育，通过功能混合与空间共享提升资源利用效率，使城市更新成果真正惠及全体市民，实现物质空间与人文价值的协同提升。

构建区域协同、文脉赓续的时空模式。统筹谋划城市更新全局，明确地块、城市、区域、国家的多层级嵌套关系，锚定更新项目置于整体环境中的定位。对待城市未来发展，应秉持“培育成长”理念，营造出满足不同群体生活、工作、娱乐、交通需求的高品质空间，以场景创新激发消费潜能，融合新兴产业业态，推动社会生产力结构性升级。对待城市历史文脉，应坚守“尊重传承”原则，像善待“老者”般珍视历史遗迹与文化古迹，留存城市历史记忆，让人民群众在城市发展中记得住历史、留得住乡愁。

完善多元共治、权责清晰的治理制度。深化“放管服”改革，推动权力下放与社会赋权相结合，健全政府、市场、社会三方协同的更新机制，保障更新工作公开透明、公平公正、高效有序。在国土空间规划体系框架下，加快“规划－建设－管理”一体化制度创新，结合地方针对堵点难点问题的改革创新经验，健全从“管制”转向“规制”的城市更新法律法规体系。探索存量空间更新所需的再配置制度，探索建立土地发展权利体系，通过公共利益捕获与回收等方法，提供包含“非正式”“混合用途”等模式的城市更新决策依据。