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过去六年间，中国城市发展模式经历了从“增量扩张”到“存量优化”的深刻转型。2019年中央经济工作会议首次提出“加强城市更新和存量住房改造提升”，标志着城市更新正式从地方先行探索上升为中央关注引导。此后，随着“十四五”规划的推进和一系列政策的密集出台，城市更新逐渐成为推动新型城镇化、实现城市高质量发展的重要引擎。
（一）启动阶段（2019-2020）中央正式提出与战略定位，城市更新正式成为国家战略。
2019年12月，中央经济工作会议上，首次强调了城市更新的概念，明确要加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造。
（二）深化阶段（2021-2022）政策体系初步构建与试点推进
明确“十四五”城市更新目标，2021年3月，十三届全国人大四次会议表决通过“十四五”规划，明确“十四五”城市更新目标：完成21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。
2021年8月，住建部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，要求严控大规模拆除、增建、搬迁，坚持应留尽留，全力保留城市记忆，坚持量力而行，稳妥推进改造提升。
2022年开始中央与地方城市更新政策密集发布，从规划、土地、资金等方面为城市更新提供政策支持，意味着城市更新政策体系开始构建、政策框架逐渐完善。
2022年10月，党的二十大报告提出：坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。
（三）高质量发展阶段（2023-2024）政策体系完善与重点聚焦
全国及地方城市更新政策发布数量达到峰值，聚焦稳投资、扩内需、民生保障等多个方面，强调“城中村改造”“可持续模式”“政府统筹与市场运作相结合”，注重与房地产去库存协同，推动城市更新进入精细化发展阶段，标志着我国城市更新步入到稳步实施的新阶段。
2023年7月，国办《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》指出，明确分三类实施改造：拆除新建，整治提升，拆整结合。
2023年10月，中央金融工作会议提出：加快推进“三大工程”，加快构建房地产发展新模式。
2024年4月，财政部、住建部印发《关于开展城市更新示范工作的通知》。重点支持超大特大城市和长江经济带沿线大城市；重点推进城市地下管网更新改造类、城市污水管网全覆盖样板区建设、市政基础设施补短板和老旧片区更新改造。确定首批15个示范城市中，北方涉及石家庄、太原、沈阳、青岛4个城市。
2024年底的中央经济工作会议，首次将“实施城市更新行动”列为2025年重点工作任务，提出“推进城镇老旧小区、危旧房、街区等改造，健全可持续的资金保障机制，打造宜居、韧性、智慧城市”。
(四）城市更新新历程（2025年）战略能级进一步提升，财政支持力度加大。
2025年1月，国务院常务会议提出：城市更新关系城市面貌和居住品质的提升，是扩大内需的重要抓手。要加快推进城镇老旧小区、街区、厂区和城中村等改造，加强用地、资金等要素保障，建立健全可持续的城市更新机制。
3月5日，在十四届全国人大三次会议上，国务院总理李强代表国务院向大会作《政府工作报告》。其中提出，2025年要推进新型城镇化和区域协调发展，进一步优化发展空间格局；持续推进城市更新和城镇老旧小区改造，统筹城市低效用地再开发，加快健全城市防洪排涝体系，加强燃气、给排水、热力、地下管廊等建设和协同管理。《政府工作报告》为城市更新工作进一步指明方向，其目标任务、路径程序愈发清晰。
4月8日，财政部办公厅、住房城乡建设部办公厅发布《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》，《通知》指出，中央财政将继续支持部分城市实施城市更新行动，探索建立可持续的城市更新机制，推动补齐城市基础设施的短板弱项，加强消费型基础设施建设，注重向提振消费方面发力，促进城市基础设施建设由“有没有”向“好不好”转变，解决人民群众的急难愁盼问题，实现城市高质量发展。
5月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（简称《意见》），为城市更新工作提供顶层设计。《意见》提出多项城市更新目标，到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显等。
为实现这些目标，《意见》提出八项主要任务，包括加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化。并明确要从建立健全实施机制、完善用地政策、健全多元化融资方式等六方面，加强对城市更新工作的支撑保障。
5月20日，国新办举行新闻发布会，介绍中办国办《关于持续推进城市更新行动的意见》有关情况。会上，多部委介绍了城市更新的相关支持政策。国家发展改革委固定资产投资司负责人赵成峰介绍，2025年中央预算内投资专门设立城市更新专项，支持城市更新相关公益性基础设施和公共服务设施建设；在已支持城镇老旧小区改造、城中村改造等项目的基础上，扩围支持城市危旧住房、老旧街区(厂区)转型提质等工程。目前，国家发改委正在抓紧组织计划申报和项目评审等工作，将于今年6月底前下达2025年城市更新专项中央预算内投资计划。
（一）居住环境改善
老旧小区改造：针对2000年前建成的老旧小区，重点改造水电气路网、加装电梯、完善消防设施、推进适老化改造（如无障碍通道）等，提升居民生活便利性。例如，2025年全国计划将2000年前建成的小区全部纳入改造范围。
城中村改造：通过拆除新建、整治提升或拆整结合的方式，消除安全隐患，改善居住条件和生态环境。2023年以来，全国已启动超5000个城中村改造项目。
（二）基础设施升级
地下管网更新：包括燃气、供水、排水、供热等老旧管道改造。
海绵城市建设：通过雨水花园、透水路面等措施，提升城市防洪排涝能力，并同步推进雨污分流改造。
智慧市政设施：部署物联网感知设备，构建城市生命线监测系统，提升基础设施运行效率。
（三）公共空间与社区服务优化
完整社区建设：完善“15分钟生活圈”，增设托育中心、养老设施、社区医疗等嵌入式服务，补齐“一老一小”。
公共空间打造：建设口袋公园、文化广场、步行街等，增强城市宜居性。
（四）产业功能提升
旧工业区转型：将废弃厂房改造为文创园、科技园区或商业综合体。
产城融合：推动产业园区与城市功能融合，发展现代服务业，提升土地产出效率。
（五）历史文化遗产保护与活化
历史街区修缮：保护传统建筑风貌，引入文化创意产业。
非遗文化传承：在更新项目中嵌入非遗工作室、文化展览空间，促进传统与现代融合。
（六）绿色低碳与生态修复
建筑节能改造：推广外墙保温、光伏屋顶（BIPV）等技术，目标提升建筑能效30%。
生态修复：治理黑臭水体、修复绿地绿廊，构建“蓝绿交织”的生态网络。
（七）安全与韧性城市建设
防灾减灾能力提升：改造老旧消防设施，建设应急避难场所，增强社区防灾能力。
城市洪涝治理：完善排水防涝体系，消除易涝点，构建“源头减排—管网排放—蓄排并举”的工程系统。
（八）数字化与智慧化转型
智慧社区建设：集成安防监控、智慧停车、垃圾分类管理等数字化平台，提升社区治理效率。
新型基建融合：推广5G网络、北斗导航、物联网等技术，建设“千兆城市”和数字孪生城市。
城市更新需“真金白银”，中央预算内投资、超长期特别国债、中央财政支持、地方政府要加大财政投入、发行地方政府专项债券、金融机构信贷支持、吸引社会资本参与城市更新、发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等。
（一）中央预算内投资
由国家发改委负责管理和安排的、用于固定资产投资的中央财政性建设资金。重点解决民生短板问题，支持老旧小区及城中村房屋修缮、环境整治、配套设施完善等，涵盖燃气管网老化改造、供水管网漏损治理及危旧住房安全改造等。
（二）超长期特别国债
2025年超长期特别国债（20-30年）新增额度8000亿，重点倾斜城市更新。超长期特别国债支持（优先申报防灾减灾、生态修复类项目），主要用于城市燃气、排水等地下管网改造、城镇老旧小区改造（含电梯更新等设备改造）及防洪排涝等具有百年工程属性的项目。
投向聚焦：重点支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，向人口密集型城市倾斜。
地下管网升级：燃气、供排水、供热管网老化更新改造；
城市防洪排涝：雨水行泄通道建设、内涝点整治；
公共服务补短板：农业转移人口市民化配套设施（如普通高中建设、医院病房改造）。
（三）地方政府专项债券
2025年安排地方政府专项债券4.4万亿元，其中大约15%用于城市更新，单个项目最高可申请15亿元。重点支持老旧街区、厂区转型提质及棚户区改造，优先投向停车场、商业配套等具备一定收益的更新项目。
（四）中央财政支持
中央财政按区域对实施城市更新行动城市给予定额补助。其中：东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。资金根据工作推进情况分年拨付到位。具体参见财办建〔2025〕11号《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》。
（五）市场化融资
社会资本合作：通过PPP、ABO等模式引入企业参与（如老旧街区商业运营权置换改造投资）；
存量资产盘活：推动符合条件的项目发行基础设施REITs（如保障性租赁住房、停车场资产）；
绿色金融：对接银行绿色信贷、碳中和债券，支持海绵城市、节能改造项目。
（六）政策红利利用
税费减免：申请城市更新项目涉及的城镇土地使用税、房产税减免。
土地政策优化：利用“用途转换”政策，将低效工业用地转为养老、文体等民生设施用地；通过“增存挂钩”机制，以存量用地盘活换取新增建设用地指标。
容积率奖励：对配建公共服务设施（如社区食堂、托育中心）的项目给予容积率补偿。
为帮助地方政府、融资平台、社会资本和金融机构等参与主体，具备足够的投融资策划能力参与城市更新项目，特于8月28日-30日（28日为报到日）在长沙市举办“新形势下城市更新项目投融资模式创新实务专题培训班”
