城市更新项目开发流程与投融资创新模式（2025最新版）

       城市更新作为推动新型城镇化、优化城市功能布局的核心引擎，其开发流程已形成系统性、多维度的政策框架。2025年，国家层面通过《关于持续推进城市更新行的意见》等纲领性文件，结合地方创新实践，构建了从前期谋划到长效运营的全周期管理体系。本文基于最新政策导向，结合典型案例，系统解析城市更新项目开发的核心环节与实施要点。

一、政策背景与顶层设计

       2025年城市更新政策呈现三大特征：一是资金支持体系全面升级，中央预算内投资设立专项额度，超长期特别国债重点投向地下管网改造等领域，政策性银行推出25年期低息贷款；二是规划管控机制创新，自然资源部推动"规划-实施"双细则衔接，上海、深圳等地试点容积率转移、地价折抵等政策；三是实施主体多元化，形成"政府引导+市场运作+公众参与"的协同模式，重庆、广州等地探索集体土地作价入股、REITs融资等路径。政策重心从物理空间改造转向功能提升与民生改善，强调"留改拆"比例底线（不低于70%）、公共要素同步实施等原则。

二、全流程开发关键环节

1. 前期策划与项目生成

       项目启动需依托城市体检结果，重点排查基础设施老化、公共服务短板等问题。2025年要求所有更新项目必须完成"城市生命线安全工程"评估，建立包含燃气管道、排水防涝等12类要素的风险清单。上海浦东新区在陆家嘴北区改造中，通过BIM技术构建三维管线模型，精准定位37处隐患点，提前规避改造冲突。政策层面，财政部明确对完成城市体检并纳入更新计划的项目给予10%补助资金倾斜。

2. 方案编制与合规审查

       更新方案需包含功能定位、经济测算、实施路径等核心内容。北京市朝阳区实行"双审双控"机制，方案需通过区规划资源部门初审和市级专家委员会复审，重点审查历史风貌保护、日照间距等强制性指标。涉及控规调整的，需取得市规划资源部门意见后由区政府认定。深圳光明区创新采用"带方案出让"模式，将土地出让与更新方案审批合并，使项目周期缩短40%。

3. 资金筹措与政策衔接

       当前资金渠道呈现"四三二一"结构：40%来自专项债（2025年中央已下达2900亿元额度）、30%政策性贷款（国开行利率3.0%-3.5%）、20%社会资本（含REITs、PPP等）、10%财政补贴。需特别注意政策衔接，如申报中央预算内投资需确保不与超长期国债、车购税资金重复；申请PSL贷款需满足"三区三线"范围内、公益性占比超60%等条件。上海黄浦区建国东路项目通过发行56亿元CMBS，实现存量资产证券化，融资成本较传统贷款降低1.2个百分点。

4. 土地整备与产权归集

       土地手续办理遵循"分类处置"原则：对于收储地块，采用"带条件出让"方式明确配建要求；存量补地价适用于权属清晰地块，上海规定基准地价30%的优惠标准；零星更新项目允许原权利人自行改造，北京规定不超原建筑面积免办用地手续。深圳龙岗区在爱联片区改造中，通过"产权置换+货币补偿"组合模式，完成12宗历史遗留地块整合，平均签约率达92%。

5. 建设施工与品质管控

       施工阶段需强化绿色低碳技术应用，2025年要求新建项目装配式建筑占比不低于40%，装配率不低于60%。南京市颐和路民国建筑群改造中，采用"微更新+智慧运维"模式，植入能耗监测系统，使能耗降低28%。质量监管方面，北京推行"智慧工地"管理系统，实时监测扬尘、噪音等数据，质量问题整改率提升至98%。

6. 运营管理与长效发展

       建立"投建营"一体化机制是关键。成都玉林片区试点"社区合伙人"制度，商户合作社自筹1200万元参与改造，通过租金分成实现可持续运营。资产证券化方面，深圳人才安居集团发行全国首单保障房REITs，募集资金12.8亿元，收益率达4.5%。2025年政策明确，运营期达标的更新项目可申请运营补贴，补贴标准为改造投资的5%-8%。

三、城市更新投融资五大创新模式

       旧PPP模式下，政府通过公开引入社会资本方，过早锁定政府未来支出责任，在财政投入的同时另外形成政府隐性债务。2023年11月8日《〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》(国办函〔2023〕115号)发布，特点在于：全部采取特许经营模式，聚焦使用者付费项目，项目经营收入能够覆盖建设投资、运营成本和获得一定投资回报，且不得额外新增地方财政未来支出责任，政府不得使用财政资金弥补项目建设成本。

        具体实施方式主要包含“建设一运营一移交（BOT）”“转让一运营一移交（TOT）”“改建一运营一移交（ROT）”“建设一拥有一运营一移交（BOOT）”“设计一建设一融资一运营一移交（DBFOT）”等。

          在地方政府与房地产企业以及产权所有者相结合的模式下，地方政府负责公共设施投资，房地产企业负责项目改造和运营，产权所有者协调配合并分享收益。这种模式的优点是整合各方资源，解决更新区域的产权问题更加迅速，推动项目有效运营；缺点是涉及的主体较多，协调难度较高。

       2022年10月，政府投资项目引入EPC+O（工程总承包+运营）模式，EPC+O是传统EPC的衍生模式，指项目建设单位委托工程总承包商负责项目的设计、施工和采购等工程建设任务，在政府投资之外，整合资源撬动社会资本注入，并承担运营维护工作。

        这种模式的优点在于将工程项目进行整体外包，统筹建设和运营成本，综合平衡工期、质量和成本的关系，从源头上降低项目综合成本和提高投资效益。

       由属地企业或居民（村集体）自主进行更新改造，以满足诉求者的合理利益诉求，分享更新收益。这种模式的优点是城市更新方式较为灵活，能够满足不同的需求，从而减轻政府的财政压力；缺点是政府监管的难度增加，项目进度无法很好地掌控，容易忽视公共区域的改善提升。

       由政府委托其下属国企与工程建设企业共同出资成立合资公司，由合资公司负责所涉及城市更新项目的投资、建设及运营管理，由项目公司自负盈亏、自求平衡。该种模式的优点是可以吸引大型工程建设单位及专业运营商，整合资金优势，推动大规模项目的实施；缺点是存在潜在的债务风险，融资难度大、综合成本高。

       后经过重新设计，探索出“投资人+EPC+O”（“投资人+设计、采购、施工总承包+运营”）模式，主要适用地方国企的公益性与经营性打包的片区开发项目或者纯市场化和经营性项目。类似的还有社保基金/产业基金+“投资人+EPC”模式，以社保基金/产业基金作为项目公司的出资方。

四、地方创新实践与政策突破

1. 上海模式：精细化治理与金融创新

       上海构建"1+16+X"政策体系，市级层面出台《城市更新条例》，16个区制定实施细则。在黄浦滨江更新中，首创"土地出让金返还"机制，将30%出让金注入公共设施基金。金融工具方面，推出城市更新贷（利率2.75%）、REITs等，2024年发行规模达870亿元。

2. 深圳探索：市场化主导与容积奖励

        深圳实施"双95%"规则（签约率、面积率均超95%可启动征收），光明科学城通过"产业用地+商业配套"4:6配比，实现项目IRR 6.2%。创新容积率转移制度，允许将20万㎡商业指标转移至产业用地，提升地块价值。

3. 广州路径：集体经济与文脉保护

       猎德村改造采用"村民+房企+政府"三方分成模式，村集体获得51%物业产权，年租金收入超3亿元。永庆坊改造中，首创"微改造+非遗活化"，将李小龙祖居等历史建筑转化为文创空间，带动片区租金上涨150%。

       城市更新是一个涉及广泛领域的复杂工程，不仅需要大量资金支持，还需要政策的引导和社会资本的积极参与。从政府设立专项资金、出台相关政策到市场化投融资模式的创新，各地都在积极探索适合自身发展的路径。这些举措的有效实施，为城市更新项目提供了强有力的保障，提高了资金使用效率和项目的可持续性。然而，城市更新不仅仅是一个资金和政策的问题，更需要考虑城市的历史文化和居民的生活需求。在推动城市更新的过程中，如何平衡各方利益、确保项目的透明性和公正性，仍然是一个重要的课题。未来，各地还需继续总结经验，探索新的投融资模式，并因地制宜地推进城市更新，实现城市的高质量发展。