城市更新行动再起航，运营及产业更新成为灵魂、引领和新逻辑

城市更新行动再起航，运营及产业更新

成为灵魂、引领和新逻辑

2025年5月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称“中央意见”）纲领性文件，该意见的背景和基础包括但不限于：

其一，是对过去五年城市更新行动经验特别是教训的总结和升华。

我国的城市更新行动自2020年提出之后，确实曾有过从“行动”异化为“运动”的情形。上述运动化，不仅仅体现在各类所谓城市更新项目普遍而快速乃至急功近利的展开，更在于中央、地方特别是一些具体城市的各种城市更新政策乃至法规的密集出台，这其中当然也离不开金融机构的加持。而过去几年城市更新行动的起起落落及其成败的关键，则在于房地产市场的趋势性扭转：如果说2021年8月30日住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）是主动去房地产化的话，那么2023年7月24日中央政治局会议做出“我国房地产市场供求关系发生重大变化”后，城市更新的房地产逻辑则自行崩塌；与此同时，市场化的城市更新显著萎缩，政府的力量在各种增量政策的加持、加码下不断强化。由于形势变迁，城市更新的基本逻辑及制度亟待重构，其中运营及产业发展无疑将逐渐成为城市更新项目新的经济基础和基本的投融资逻辑。

其二，发展的新阶段、新需求基本国情。

2021年3月国家《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》设定的“十四五”期间城镇化率目标是65%，而事实上我国的城镇化率在去年年底就已经达到了67%，远超目标要求。也即，虽然近年来经济持续承压、房地产形势扭转、地方财政入不敷出、内需显著不足，但我国的城镇化依然处于较快发展过程中，存量特征及问题愈加明显，存量提质改造和增量结构调整并重的需求更加突出，更加市场化、可持续城市更新的需求及其紧迫性更加强烈。故此，中央意见也再次提出，要“大力实施城市更新”。

其三，改革不断深化、高质量发展的主题更加突出。

就投融资而言，发挥政府投资的引导和撬动作用，不断扩大市场主导的有效投资，构建以新质生产力为内核和导向的现代化产业体系，稳住内需基本盘，成为当前及未来一个历史时期最大的政治。

而此次中央意见纲领性文件的出台和发布，可谓承前启后、高屋建瓴，昭示着新的城市更新行动再起航。相较于2021年3月国家《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》部署的城市更新行动，新的城市更新行动在原则、对象及其系统性、目标、节奏、支撑保障、组织实施等方面，已经发生了极大的变化和升华，不可同日而语。其中，非常突出的，就是突出运营和产业更新，这是城市更新可持续和高质量发展的根本，也构成了未来城市更新的新逻辑。本文重点就此进行学习和梳理。

关于运营和产业更新，中央意见中的相关内容包括但不限于：

一、定位、愿景和原则方面。

1、关于定位，中央意见指出，“实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措”。故此，城市更新最终还是要落脚于、服务于城市的高质量发展，这必然要求城市更新统筹安全韧性、承载力提升和竞争力培育不同层面的内涵要求，其中更新改造和建设更多的是载体和容器，而城市竞争力的核心依然是产业，由此运营和产业更新将成为新的城市更行行动的灵魂和引领。

2、关于愿景和目标，中央意见明确了城市更新“结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升”的内涵，并特别明确提出“经济业态更加丰富”要求。事实上，城市建筑、设施及空间的结构优化、功能完善，以及城市生态、文化、科技、风貌等质地的提升，均为运营及产业发展提供了条件，或者直接就是产业要素。

3、关于原则，中央意见要求城市更新工作中要做到“坚持系统观念，尊重城市发展规律，树立全周期管理意识，不断增强城市的系统性、整体性、协调性”。城市更新属于新型城镇化建设的组成部分和一个方面，而依据党的二十届三中全会《关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，健全推进新型城镇化体制机制，首要的就是“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制”，这也是城镇化的普遍和客观规律。故此，毫无疑问，城市更新引领性和根本的是产业更新升级，唯此城镇发展才有经济基础，人口聚集才有根本动力，城市的高质量发展、城市的魅力和综合竞争力培育才有根基，城市更新项目才更能经济平衡、可融、可落地和可持续。

二、主要任务方面。

在安全韧性和补短板强弱项、提升城市承载力基础上，中央意见

在城市更新的八项任务中，就城市更新的运营和产业发展，也提出了进一步和明确的要求：

1、加强既有建筑改造利用。

中央意见明确，要“加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋改造利用，推动建筑功能转换和混合利用”。既有建筑是运营的对象和产业发展的载体、要素，在改造和功能转换的基础上，只有通过运营和新产业的植入，才能从根本上盘活和发挥既有建筑的作用，切实避免闲置、低效和浪费。

2、推进城镇老旧小区整治改造。

中央意见要求，完善小区停车、充电、消防、通信等配套基础设施，增设助餐、家政等公共服务设施，挖掘文化遗产价值，完善小区长效管理机制，持续提升老旧小区居住环境、设施条件、服务功能和文化价值，等等。而上述要求的落实，显然离不开运维和运营服务、产业植入和升级。

3、开展完整社区建设。

中央意见要求，完善社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地及开展城市社区嵌入式服务设施建设等，构建城市一刻钟便民生活圈。故此，完整社区建设，重点在于基于运营的公共服务、商业服务的增容、提质和增效，构建丰富和有活力的服务网络、场景和生态。深度参与中央意见起草的中国城市规划学会理事长杨保军最近表示，“未来的社区不是纯居住的，它一定能够带动社区经济发展。像新加坡的社区，是以邻里中心作为社区的综合服务载体，在社区层面带动的消费几乎占了整个社会消费品零售总额的50%，所以这里头还是一个很大的、有待开发的领域”。

4、推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造。

首先值得关注的是，此次中央意见将公益性突出的城中村改造和市场化、商业化强的老旧街区、老旧厂区并列在了一起，这一方面是因为这类更新对象往往都有成片特征，另一方面此次中央意见也关注到了城中村的历史文化及风貌保护价值，以及城中村的产业价值。

事实上，一些大城市，城中村也是产业村；同时，城中村优越的区位、空间、配套等条件，也具备城市产业换新和发展的巨大潜能。2023年7月25日国务院办公厅出台的《关于在超大特大城市 积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25 号）曾明确，城中村改造的指导思想之一就是“高效综合利用土地资源，提高土地利用效率，促进产业转型升级”，并将“产业先行搬迁”列为城中村改造的原则要求，还进一步明确要“根据城市产业发展规划，在城中村改造中合理安排产业布局，引入优质产业项目，促进产业转型升级。要提供一定规模比例的低成本创业空间，保障小微企业和个体户的创业需求”。2024年3月，我国首个城中村改造的地方性法规《广州市城中村改造条例》明确将“促进产业转型升级，推动新旧动能转换”列为城中村改造的目的和目标之一，并专条（第14条）就城中村改造中的产业问题进行了立法要求——“市人民政府应当对城中村产业情况开展调查，统筹考虑产业规划和产业发展需求，坚持异地迁移与就地改造相结合，按照合理布局、区域平衡的原则，保障产业用地需求或者配置一定比例的产业用房，因地制宜支持本地特色产业发展，合理安排产业转移承接园区，有序疏解城中村集聚产业”，同时条例还将“城中村产业疏解方案、产业规划和产业发展计划制定情况”列为市人民政府审核城中村改造方案的重点内容。

老旧街区、老旧厂区历来市场化、商业化程度高，本身就是重要的产业载体和场景。故此，此次中央意见对该两部分的更新改造更加关注产业问题，并提出了详细的更新改造产业化要求。其中：对于老旧街区，要求“推动功能转换、业态升级、活力提升，因地制宜打造一批活力街区。改造提升商业步行街和旧商业街区，完善配套设施，优化交通组织，提升公共空间品质，丰富商业业态，创新消费场景，推动文旅产业赋能城市更新”，并单独明确提出“推动老旧火车站与周边老旧街区统筹实施更新改造”；而对于老旧厂区，中央意见则进一步明确要求“鼓励以市场化方式推动更新改造，加强工业遗产保护利用，盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，植入新业态新功能”。

综合以上情况来看，未来老旧街区、老旧厂区及城中村将可能成为产业更新的重点对象和区域。

5、完善城市功能。

所谓完善城市功能，强调的是功能发挥。这部分除了运维、运营和公共服务的市场化供给外，平急两用设施、消费基础设施及公共空间等对象，均存在着巨大的产业化潜力。

6、加强城市基础设施建设改造。

基础设施一方面在于筑牢城市的安全韧性根基，另一方面在于补短板、优化结构、强支撑，而更为关键的在于通过管理、治理、运维、运营及特许经营更好地发挥效能。对此，中央意见明确提出：完善城市燃气、供水、排水、污水、供热等地下管线管网和地下综合管廊的运维长效管理制度；加快建立污水处理厂网一体运维机制；建立健全城区水系、排水管网与周边江河湖海、水库等联排联调运行管理模式；推进地下空间统筹开发和综合利用；等等。

7、修复城市生态系统。

生态修复、生态建设既是城市安全韧性基底，也是践行绿色新发展理念、推动可持续高质量发展的基本内涵和要求之一，其对于城市的宜居宜业和存量资源资产盘活，以及对于城市基于EOD逻辑的产业发展及产业更新等，都有重要意义。

然而，生态基础设施体系，重点在于维护；而受损山体和采煤沉陷区、污染地块的合理开发利用，对于优化城市空间和产业结构，对于传统产业转型、新兴和未来产业发展，也提供了基本要素保障和条件；山、水、绿地等生态系统和设施，不仅仅有巨大的正外部性外溢价值，更存在植入新业态新场景和促销费等的巨大潜力。

如何让绿水青山转化为金山银山，运营和产业更新责无旁贷。  

8、保护传承城市历史文化。

此次中央意见明确，坚持保护第一、应保尽保、以用促保，在城市更新全过程、各环节加强城市文化遗产保护，是城市更新的基本原则。而如何按照中央意见的要求，结合老旧小区、老旧街区（含历史文化街区）、老旧厂区等的改造，“探索合理利用文化遗产的方式路径”，推动文化产业发展、文旅商融合，以及创新性地更加丰富经济业态，增强城市魅力、活力和吸引力，有着巨大潜力和价值。

 三、加强支撑保障方面

此次中央意见从建立健全城市更新实施机制、完善用地政策、建立房屋使用全生命周期安全管理制度、健全多元化投融资方式、建立政府引导市场运作公众参与的城市更新可持续模式、健全法规标准六个方面，全面加强了对城市更新的支撑保障，突出了城市更新的法治化基础、市场化导向和多元化要素保障，其逻辑起点是有效需求，核心枢纽是高效治理保障下的土地、资金等核心要素的市场化配置，落脚点在于以运营为基础、以有效投资为保障、可融和可持续的城市更新模式。

重点值得关注的是：

1、坚持需求导向、引导经营主体参与。

在加强支撑保障方面，此次中央意见首先提出了“创新完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制”。项目本质上就是个经济现象，其必要性特别是可行性，有赖于需求分析和保障，只有有真实需求的投资才可能是有效投资。鉴于过往城镇化过程中存在的问题，谈及我国城镇化及城市更新项目的需求，毫无疑问，运营和产业发展是普遍、内在和根本性的，舍此，安全韧性、承载力打造可能就缺乏目的和意义。

由此可知，中央意见中，城市更新的另一保障支撑“建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式”的含义之一，便是厘清政企边界，政府聚焦于安全韧性、补短板强弱项以搭台子，而市场（包括公众）则作为主体和主导，整合要素和资源，通过有效投资、运营和产业发展唱戏。唯此，城市更新才更深入和完整，才可持续。而此次中央意见鲜明地提出了“引导经营主体参与”要求，这充分表明，可持续的城市更新、有效投资的城市更新，经营、运营是关键，而这实质上是投资的深化和一个价值生成的过程。

2、强化信贷支持。

实践中，城市更新项目最紧迫、首先要解决的，可能是资金保障和支持，其中信贷无疑是主体。而信贷支持，无论是政府端的专项借款、专项贷款抑或特许经营工具，还是市场端的信用或者项目融资，都要基于多元、稳定、充沛、可持续、风险可控的经营性现金流，而这种经营性现金流主要基于运营和产业化投资。除了信贷以外，中央意见中所提到的“推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等”，涉及资本市场，也遵循着和信贷一样甚至更为严苛的标准和要求。

故此，可以说，资金和资本市场正以自己的原则和方式，倒逼城市更新项目回归运营和产业根本；从金融角度来看，产业更新，城市更新项目的运营和产业化，也无疑是根本和大势所趋。

3、土地的产业要素化。

土地首先是稀缺的自然资源或者存量资产；同时，作为不动产，土地又承载着城市几乎所有投资的部分正外部性外溢价值；而根本上，依据《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等，土地则是首位度的产业要素。

在坚持“项目跟着规划走、土地要素跟着项目走”的原则下，中央意见在“完善用地政策”部分要求，要统筹好新增和存量建设用地、推动土地混合开发利用和用途依法合理转换、支持利用存量低效用地建设保障性住房、发展产业、完善公共服务设施，以及鼓励国有土地使用权人按程序自行或以转让、入股、联营等方式更新改造低效用地，明确支持推进建设用地使用权在土地的地表、地上或者地下分别设立，如此等等。中央意见的上述城市更新用地政策，实质上构建了“规划引领、空间优化、权益保障、潜能激发”的土地治理体系，其重点仍然在于以市场化、产业化的方式服务于城市更新特别是产业更新。

在当前及未来一段时间里，主动和被动的去房地产化，将是一个基本事实；在此条件下，摒弃传统房地产逻辑，根据城市更新的产业规划、策划及运营要求，优化土地条件，发挥存量及新增土地的产业支撑价值，依然是城市更新需要深入探讨的基本问题，但土地的产业要素化恐怕也将是大势所趋。

四、强化组织实施方面。

当前阶段，对于城市的管理者而言，城市更新无疑是城市治理和高质量发展的重要载体和抓手。而中央意见在此部分旗帜鲜明的提出，“力戒形式主义，杜绝搞‘花架子’”“支持地方因地制宜进行探索创新，建立健全可持续的城市更新机制”。这表明，新阶段的城市更新应该尊重市场和实践，特别是要实现包括运营、产业发展、资产和价值管理、资产证券化等在内的系统化和深度有效投资，其中运营和产业发展无疑是基础和核心，应是政府、政策和市场的共同关注点。

在笔者看来，此次中央意见显著不同于过去的城市更新顶层设计，其内容及内涵是丰富、系统、深刻而具有前瞻性的，实施性配套政策也将陆续出台。结合实践需求，仔细学习和体会再次起航的城市更新行动运营和产业化新逻辑，对于落实中央意见提出的“支持地方因地制宜进行探索创新，建立健全可持续的城市更新机制”要求，创新性地做好具体城市更新工作，是非常必要和重要的。