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在中国城镇化从“增量扩张”向“存量优化”转型的进程中城中村改造与城市更新作为空间再生产的两大路径，承载着不同的政策目标与实践逻辑。本文通过解构两种模式在资金运作、实施程序、政策标准及组织架构等维度的差异，揭示其背后的治理思维变迁与发展趋势。
一、资金逻辑:土地财政依赖与市场化融资创新城中村改造的资金链条始终与土地制度紧密捆绑。
政府通过将集体士地征收为国有土地，以招拍挂方式引入开发商，依赖土地出让金平衡拆迁安置成本。这种“以地生财”的模式在广州猎德村改造中体现得尤为典型:政府主导士地转性后，引入房企合作开发，用商品房销售利润覆盖回迁房建设费用。但该模式对房地产市场波动极为敏感，在士地流拍频发的当下已显露疲态。
相较而言，城市更新构建起多元资金池运作机制。上海新天地项目采用港资企业主导的商业化运营，通过历史建筑功能置换实现资本增值；深圳则创新“物业权利人自筹+更新专项基金”模式，并试点发行保障性租赁住房REITs。这种“政府引导、市场运作、公众参与”的融资框架，既降低财政压力，又激发社会资本活力。
二、实施路径:行政主导拆迁与协商式渐进更新在操作程序上，城中村改造遵循“政府定调-村集体表决一开发商实施”的线性流程。
由于涉及土地权属变更，需严格执行《土地管理法》规定的征地程序，拆迁补偿标准往往采用“按户籍人口分配安置房+货币补偿”的刚性方案。这种强干预模式虽能快速推进空间再生产，但易引发群体性事件--2013年昆明宏仁村抗拆冲突即为明证。
城市更新则展现出更强的制度弹性。深圳创新“双95%”机制(物业权利人95%同意+面积占比95%同意)，广州恩宁路改造引入“共同缔造”工作坊，通过多轮协商平衡原住民、商户与政府的利益诉求。北京杨梅竹斜街更新更采用“自愿腾退”策略允许居民自主选择去留。这种“微创手术”式更新，通过产权调换、增值收益共享等工具，实现社会成本的最小化。
三、政策范式:空间再生产与系统治理转型
政策标准差异折射出深层治理逻辑的演变。城中村改造的核心目标是消除“城市伤疤”，其政策工具箱聚焦于物理空间重建:通过《城中村改造用地审批办法》加速土地转性，按《征收补偿条例》刚性执行安置标准。这种“目标一手段”单一对应的管理思维，在快速城镇化阶段具有效率优势，但往往忽视社会网络延续与文化记忆留存。
城市更新则被赋予多维政策内涵。住建部《防止大拆大建》文件明确“保留历史建筑、保持老城格局、延续社区特色”三大底线，北京将“院落共生”理念写入胡同更新导则，上海推行“留改拆”分级评估机制。政策重心从“空间生产”转向“空间治理”，更强调生态韧性(如海绵城市指标)、文化传承(历史风貌保护)与社会公平(保障性住房配建)。
四、组织创新:科层制动员与多元共治网络
两类模式的实施架构深刻影响治理效能。城中村改造通常成立临时性“拆迁指挥部”，由区级政府统筹，街道办、村委会、开发商组成“三位一体”执行联盟。这种垂直管理体系便于集中资源攻坚，但易导致权力寻租--2020年广州某城中村改造中，村干部与开发商勾结虚增补偿面积案件即暴露制度漏洞。城市更新则推动治理结构扁平化与专业化。广州设立全国首个城市更新局，深圳组建国有更新集团作为实施平台，上海引入社区规划师制度搭建沟通桥梁。成都曹家巷改造中，政府退居协调者角色，由居民自治改造委员会对接设计单位与金融机构，开创“群众主体、政府赋能”的新范式。
五、模式演进:从二元对立到融合共生
当下两类模式呈现明显的融合趋势:深圳将42个城中村纳入综合整治清单，通过统租改造提升品质而非拆除重建;广州黄埔古村采取“文保+商业”活化策略，实现历史遗产保护与产业升级的双重目标。住建部2023年提出“平急两用”城中村改造理念赋予其应急保障功能，标志着政策思维从“问题导向”向“价值重构”跃升。
城中村改造与城市更新的分野，本质上映射了中国城镇化从“速度优先”到“质量优先”、从“政府主导”到“多元共治”、从“空间扩张”到“内涵发展”的三重转型。未来城市更新不应是非此即彼的选择，而需构建“留改拆”梯度化政策体系——在保障低收入群体居住权的同时，通过精细化治理激活空间价值，最终实现社会效益、文化传承与经济可持续的动态平衡。
