热线电话：400-180-8628
2025年中央经济工作会议首次将城投平台经营性债务纳入重点化解范围，并明确提出“优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”。这意味着，地方债治理已从以往政府隐性债务为主，转向结构更复杂、牵涉面更广、破解难度更大的“深水区攻坚”新阶段。
与以往债务置换为主的隐性债务化解模式不同，城投经营性债务虽名义上源于公司市场化经营，但在实际运行中，此类债务或多或少涉及政府信用背书、土地出让收入依赖或财政补贴支撑，部分债务甚至处于“隐性债务”与“企业债务”的模糊地带。其债务涉及银行贷款、非标融资、城投债等多元品种，关联地方基建、民生项目与金融市场风险，化解复杂度与攻坚难度要超隐性债务。
在此背景下，中央提出的债务重组与置换如何实现精准落地？城投平台又如何通过市场化手段实现债务有效化解？本文立足2025年中央经济工作会议政策精神，结合实操案例与最新改革动向，系统阐述城投经营性债务的市场化化解路径与适用场景。以其为债务化解和攻坚提供思路与参考。
一、城投国企债务现状及核心风险点
（一）地方政府存量隐性债务化解方案
2024年11月，全国人大常委会正式批准国务院提出的地方政府债务化解方案，即12万亿化解方案，也称为“6+4+2”的组合拳式化债举措，为存量隐性债务化解提供了明确路径与坚实支撑。
1.核心化解措施
（1）债务限额扩容：2024年至2026年，每年新增2万亿元地方债务限额，三年累增加限额6万亿元，通过合规化置换降低地方偿债压力。
（2）政府专项债额度倾斜：2024年至2028年，每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元专项额度，累计合计4万亿元，全额定向用于隐性债务化解，补充地方化债财力。
（3）棚改债务差异化处置：对棚户区改造形成的隐性债务，明确约定于2029年之后按原合同履约偿还，不纳入2028年前的硬性化解任务，为地方腾出短期化债空间。
这套一揽子方案的落地实施，将显著减轻地方短期偿债压力。测算显示，地方政府需在2028年前消化的隐性债务规模，将从初始的14.3万亿元大幅缩减至2.3万亿元，年均化解额从2.86万亿元降至4600亿元，为实现“2028年全域无隐性债务”的核心目标筑牢根基，同时预计五年可为地方节约约6000亿元利息支出，进一步畅通资金链条。
（二）遏制新增债务
2025年中央经济工作会议明确强调，要积极有序化解地方政府债务风险，督促各地主动化债，同时对违规新增隐性债务保持“零容忍”。尽管监管态势持续收紧，但化债形势依然严峻，2025年9月通报的8起新增隐性债务典型案例，涉及金额累计约1400亿元，暴露出部分地区新增债务的隐蔽性与复杂性。
从新增债务的主要形态来看，集中呈现为四类违规模式，且多通过国企载体规避监管：一是国企垫资实施土地一级开发、安置型商品房建设等项目，此类违规金额占比最高，达近1300亿元；二是国企为高标准农田建设等公益性项目垫资举债；三是国企违规承接政府公益性项目及基础设施建设并垫资运作；四是地方政府部门直接向本地国企借款，变相新增隐性债务。
（三）六大隐性债务增量风险点需重点防控
项目谋划是隐性债务增量风险的核心源头，其中以下六类情形因边界模糊、隐蔽性强，成为风险防控的关键节点，需强化全流程监管：
1.地方政府部门违规为项目承担担保责任，变相强化政府信用背书；
2.以口头或书面形式承诺用财政资金偿还企业经营性债务，混淆政企偿债责任；
3.通过协议约定形成超过三年的中长期财政支出责任，变相固化政府兜底义务；
4.地方政府部门直接或变相向本地国企借款，突破债务管理红线；
5.在政府购买服务合同中违规包含工程建设内容，违反“工程建设不得采用政府购买服务方式实施”的监管规定；
6.除专项债券对应项目外，违规以预期土地出让收入作为项目还款来源，作为工程款项支出，增加未来支出不确定性。
二、城投经营性债务界定与核心特征
早在2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》
（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；
（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；
上述第二类与第三类债务共同构成城投经营性债务，即平台因承担有稳定经营性收入的公益性项目或以非公益性项目为依托、主要依靠自身收益偿还的债务。
其特征：城投平台经营性债务是平台公司以企业名义举借，还款来源不依赖财政性资金兜底，主要依托项目运营收入、资产处置收益、市场化经营利润实现偿付；资金用途聚焦可产生经营性现金流的项目或日常经营周转，区别于纯公益性项目债务，不纳入地方政府隐性债务清单，属于平台公司自身的市场化有息负债（含银行贷款、企业债、公司债、非标融资等）。
从债务属性看，此类债务虽以市场化经营名义存在，游离于官方隐性债务统计体系之外，但实际运行中仍存在显著特殊性。大量城投平台主营业务仍集中在政府代建、土地整理等公益性或准公益性领域，缺乏具备可持续盈利能力的核心业务，真实造血能力不足，其债务偿还仍隐性依赖政府信用背书与资源倾斜，形成“名义市场化、实质半公益”的债务特征，也为后续化解工作增添了复杂性。
三、城投平台经营性债务化解途径及案例
城投平台经营性债务的化解应遵循法治化、市场化原则，通过以下路径实现债务结构优化和风险缓释。
（一）债务重组方式及案例
1.重组内涵
债务重组是指在城投平台发生偿债困难时，债权人与债务人通过协商，调整债务期限、利率、偿还方式等核心条款，或通过以资产、股权抵偿债务等方式，帮助债务人减轻短期偿债压力、优化债务结构，从而恢复持续经营能力的一种市场化、法治化化解手段。
2.主要开展途径
一是展期。就是延长债务的偿还期限，对即将到期但暂时无力偿还的债务，协商延长还款期限，为城投平台回笼资金争取时间。
二是降息。由债权人适度降低城投平台利息支出压力，利率调整幅度以城投平台经营状况、地方财政实力及市场利率水平综合确定，本质是债权人让渡部分收益换取债务回收确定性。
三是债转股。将部分债权转为对城投平台或其子公司的股权，暂时豁免城投平台偿债义务，待平台经营改善、资产增值后通过股权转让实现退出。
四是债务合并。城投平台多笔分散债务由单一或牵头债权人承接全部债务，统一约定还款条款，避免多债权人追偿引发的流动性挤兑。
五是资产抵债。以城投平台持有的经营性资产（如房产、土地使用权、特许经营权等）作价抵偿债务，实现债务与资产的良性置换。
3.适用场景
城投平台应具备：一是城投平台持有优质资产、主营项目具备持续经营能力、长期发展前景良好的城投平台，即非“空壳化”平台；二是债务风险主要导致短期流动性紧张，而非根本性资不抵债；三是地方政府已明确化债意愿，能够提供必要的协调支持（不违规兜底前提下）。
案例：某市级城投平台债转股+资产抵债组合重组：2025年，某地级市城投平台因前期基建项目投入过大，120亿元银行贷款及非标债务陷入偿付困境。经协商，核心债权人（3家国有银行）将其中40亿元债务转为平台股权，持股比例合计15%；平台以旗下优质商业综合体及产业园资产（评估价值80亿元）抵偿剩余债务，同时约定5年后债权人可通过平台回购股权或资产处置实现退出。此次重组既豁免了平台短期偿债压力，又通过资产注入保障了债权人权益，形成“债转股+资产抵债”的组合模式。
（二）债务置换方式及案例
1.债务置换内涵
债务置换是指在不增加债务主体最终偿付义务的前提下，通过借入成本更低、期限更长、来源更稳定的新资金，来偿还原有高成本、短期性债务的操作，以此优化债务结构、降低融资成本，为化解债务争取时间和空间。
2.主要开展途径
一是用低息长期债券置换高息短期非标。城投平台发行利率较低、期限较长的标准化债券（如企业债券、中期票据等），置换存量高利率、短期为主的非标准化债务，以拉长偿债周期并显著降低利息负担。
二是专项债置换符合条件的经营性债务。在政策允许范围内，专项债券置换城投平台部分经营性项目所形成的债务，应确保且需确保偿还专项债置换后债务本息。
3.适用场景
债务置换主要适用于城投平台及债务以下情形：一是债务期限明显错配，短期债务占比高，偿债时间集中，偿债压力大；二是融资成本偏高的平台，存量非标融资占比高，且非标利率普遍超过8%；三是具备政策支持的空间，即符合国有企业债务重组的相关政策导向。
案例：韩城市城市投资（集团）有限公司标准化债券置换高息非标债务
2024 年 11 月 11 日，韩城城投在上交所成功发行8.9896 亿元公司债券；2025 年 9 月发行 “25 韩城 01” 私募债（3.7 亿元、5 年期），票面利率3.99%，以低成本标准化融资置换高息非标，修复主体信用至AA 级。
（三）资产盘活方式及案例
近期，湖北省“三资三化”（资源资产化、资产资本化、资本证券化）改革是典型实践，为地方资产盘活提供了系统思路。
1.资产盘活内涵
资产盘活是指通过市场化手段，对城投平台存量资产重组与高效运营，以提升其流动性、释放其内在价值，实现资产效益最大化的一种资本运作方式。
2.主要开展途径
一是基础设施REITs。城投平台作为原始权益人，通过发行基础设施不动产投资信托基金（REITs），实现资产上市流通，有效回收资金并降低企业负债。此类方式适用于收费公路、产业园区、污水处理厂、仓储物流等成熟运营类资产。
二是资产证券化（ABS）。相较于城投公司发行REITs，ABS对资产成熟度要求相对灵活，且操作周期更短，是盘活中短期现金流资产的主流工具。城投平台以污水处理费、租赁债权、公共服务收费等作为基础资产，实现资产变现和融资，盘活缺乏流动性的资产。
三是国有资产转让、股权出让。通过产权交易市场公开挂牌或协议转让等方式，出售部分国有资产或下属企业股权，回笼资金用于偿还债务。
3.适用场景
适用于城投公司情形：一是持有收费公路、产业园区、污水处理厂、保障性租赁住房等优质存量资产；二是城投公司资产流动性不足，但拥有账面资产，可通过资产变现缓解资金压力；三是具备开展REITs、ABS等证券化操作的基础条件。
案例：宜都市两江城市投资发展有限公司污水厂网一体化确权融资化债。宜都两江城投承担城市污水治理基建，但2024 年前，其运营 276 公里管网与污水厂 90% 权属分散未入账，资产低效，存量债务约 4.2 亿元（含 2.1 亿元非标融资，利率 5.2%-5.8%），整体偿债负担较重。
解决路径遵循“三资三化”改革思路：
一是资源资产化：政府统筹分散管网与污水厂，统一确权至两江城投，第三方评估确值约12 亿元，彻底解决“权属乱、无确值”问题。二是资产资本化：以“厂网一体化” 项目申报国开行专项授信，获批 5.5 亿元，期限 20 年、利率 3.2%。三是资金定向化：3.8 亿元用于偿还存量高息债（2.1 亿元非标 + 1.7 亿元银行贷款），1.7 亿元用于管网改造与运营升级，提升资产收益能力。
化债成效：存量债务偿付率100%，融资成本显著降低，资产周转率提升 40%，形成 “管网运营 — 稳定现金流 — 债务偿还”闭环。
（四）平台转型与整合及案例
根据央行等四部门2024年8月发布的《关于规范退出融资平台公司的通知》（银发〔2024〕150号）要求，需在2027年6月前推动符合条件的地方政府融资平台公司有序退出融资平台名单，剥离政府投融资职能，实现城投平台市场化转型
1.平台转型与整合内涵
平台转型与整合核心是剥离政府融资职能，通过市场化转型、业务重组与组织优化，向城市综合运营商、产业投资主体等实体化、专业化方向转型，最终实现自主经营、自负盈亏、合规运营的市场化主体，实现“化债与发展并重”。
2.主要途径
一是剥离政府融资职能，划清政府和企业债务边界，明确平台市场化经营定位；二是通过注资资产，推动业务转型，向城市综合运营商或产业投资平台转型；三是推进资源整合，对区域内功能重叠、业务交叉、实力薄弱的平台公司实施合并重组，注销空壳平台。
3.适用场景
适合区域平台数量多、功能重叠、资源分散的地区；平台经营效率低，业务能力弱，缺乏可持续发展能力的主体。通过转型整合可实现资源优化配置，增强化债基础。
案例：以荆州市城市发展控股集团为例，为落实平台转型退出要求、化解存量债务，荆州市依托“三资三化”改革，推动其市场化转型与资源整合。一方面，剥离政府融资职能，整合集团内医药健康、文旅等优质经营性资产，组建湖北荆江实业投资集团，完成资产确权确值，总资产达300亿元、净资产100亿元，获评2A+主体信用评级；另一方面，整合5家功能重叠、低效运营的子平台，注销空壳主体，聚焦核心业务。此次转型整合，实现100亿元存量债务市场化转化，获100亿元金融机构专项授信，置换高成本债务、化解隐性债务风险，同时推动荆州城发转型为可持续经营的城市综合运营商，提升区域平台运营效率与债务防控能力。
作者：张朝元 中改经济研究院理事长
（国发〔2010〕19 号）将融资平台债务划分为三类：
（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。
