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当城市发展从“增量扩张”转向“存量提质”，城市更新已成为破解“城市病”、满足人民美好生活向往的核心抓手。2025年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），标志着我国城市更新工作进入系统化、规范化、可持续化的新阶段。不同于以往“大拆大建”的粗放模式，新时代城市更新以“留改拆”并举为原则，聚焦既有建筑改造、老旧小区整治、历史文脉保护、城市功能完善四大核心任务，探索出一条兼顾民生改善、产业升级、生态修复与文化传承的高质量发展路径。本文结合最新政策要求与典型实践案例，深度解析城市更新的政策逻辑与落地路径。
城市更新是一项复杂的系统工程，需要强有力的政策支撑作为保障。《意见》及相关配套政策从用地、金融、治理三大维度构建了完整的制度框架，为城市更新提供了明确的行动指南。
（一）用地政策：激活存量空间的“弹性密码”
用地保障是城市更新的基础前提，最新政策通过“用途转换+低效盘活+空间复合”三重创新，破解存量土地利用难题。《意见》提出“推动土地混合开发利用和用途依法合理转换”，建立用途转换的正面清单与负面清单，允许老旧厂房、低效楼宇等存量房屋在符合规划的前提下转换功能，为产业升级和公共服务供给腾出空间。
在低效用地盘活方面，政策优化了“零星用地集中改造、容积率转移或奖励”机制，支持利用存量低效用地建设保障性住房、公共服务设施等民生项目。同时，推行“地表、地上、地下分别设立建设用地使用权”的创新模式，充分挖掘城市立体空间资源，为停车库、地下管网等基础设施建设提供用地保障。值得注意的是，政策严格划定历史文化保护红线，明确“严禁以危险住房名义违法违规拆除历史文化街区、文物建筑”，要求“一屋一策”制定改造方案，实现保护与更新的有机统一。
（二）金融政策：打通可持续融资的“血脉通道”
资金问题是城市更新的核心痛点，最新政策构建了“财政引导+市场参与+金融创新”的多元化投融资体系。在财政支持方面，中央通过预算内投资、超长期特别国债定向支持城市更新关键领域，重点解决燃气管网老化、城市内涝等突出问题；地方政府则整合住建、交通、环保等部门资金，发行城市更新专项债券，确保资金精准投向老旧小区、城中村等民生项目。
市场化融资方面，政策鼓励金融机构开发城市更新专项信贷产品，落实税费减免政策，降低市场主体参与成本。更具突破性的是，政策明确支持符合条件的城市更新项目发行基础设施REITs、资产证券化产品，将不动产未来收益提前变现，形成“投资—运营—退出”的良性循环。2023年启动的不动产私募投资基金试点，与公募REITs形成资本接力，为保险资金等“耐心资本”进入城市更新领域打开了通道。
（三）治理政策：构建多方参与的“协同机制”
城市更新的本质是“人的更新”，政策强调建立“政府引导、市场运作、公众参与”的可持续模式。《意见》要求充分发挥街道社区作用，引导居民参与规划、实施、监督全过程，通过“居民议事会”“改造意愿调查”等形式保障群众知情权与参与权。在老旧小区改造中，政策明确要求同步完善长效管理机制，推动居民共同维护改造成果，避免“改造一阵风”。在跨部门协同方面，政策健全了“城市体检—专项规划—项目实施”的全链条工作机制，通过城市体检精准识别短板，再制定针对性更新方案。
结合政策要求与地方实践，城市更新已形成老旧小区、老旧街区、老旧厂区、城中村四大重点领域的成熟路径，每个领域都呈现出“问题导向+特色赋能”的鲜明特征。
（一）老旧小区改造：从“硬件升级”到“服务提质”
老旧小区改造是城市更新的民生工程，最新政策从“安全整治、设施完善、服务升级”三个维度推动改造升级。在安全整治方面，重点更新老化燃气、给排水管线，加固抗震隐患建筑，支持有条件楼栋加装电梯，全力消除安全风险；在设施完善方面，补齐停车、充电、消防、通信等配套设施，建设“口袋公园”“社区广场”等公共空间；在服务升级方面，推进嵌入式服务设施建设，增设助餐、家政、托育、养老等便民服务，构建“15分钟便民生活圈”。
（二）老旧街区更新：从“业态焕新”到“文化赋能”
老旧街区是城市历史文脉的载体，更新路径聚焦“功能转换、业态升级、文化激活”。政策鼓励通过“针灸式”有机更新，避免大拆大建，保护街区原有肌理与社会网络。在功能转换上，推动传统商业街区向“文旅+消费”综合体转型，完善交通组织与公共设施，创新消费场景；在业态升级上，引入新消费品牌、非遗工作室、文创书店等，实现传统业态与现代潮流的融合；在文化激活上，挖掘街区历史记忆，通过墙绘、景观小品、非遗展演等形式，让历史文脉可感可及。
（三）老旧厂区转型：从“工业遗存”到“创新空间”
老旧厂区更新聚焦“工业遗产保护+功能重塑”，政策鼓励以市场化方式盘活闲置厂房，植入文化科技、数字设计、文旅休闲等新业态。在改造过程中，要求保留厂房主体结构与工业风貌，通过加建、改建等方式优化空间布局，实现“旧瓶装新酒”。工业遗产保护是老旧厂区更新的核心要求，政策明确工业遗产改造需“修旧如旧”，保留烟囱、铁轨、设备等标志性元素。
（四）城中村改造：从“拆整并举”到“品质提升”
城中村改造是消除安全隐患、改善居住环境的关键举措，政策强调“一村一策”，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，严禁大拆大建。在改造过程中，优先解决消防、燃气、给排水等安全隐患，完善教育、医疗、养老等公共服务设施，同时做好历史文化风貌保护前期工作。政策明确要求加快实施“群众改造意愿强烈、资金能平衡、征收补偿方案成熟”的项目，确保改造符合民生需求。
结 语
Conclusion
综上所述，城市更新不仅是空间的重构，更是生活的升级、文化的传承、治理的创新。从老旧小区的“微更新”到城市功能的“大提升”，从历史文脉的“活保护”到产业活力的“新激发”，新时代城市更新正以“绣花功夫”雕琢城市品质，让城市在时光流转中始终保持生机与温度。随着政策体系的不断完善、实践路径的持续创新，城市更新必将成为推动高质量发展、创造高品质生活的重要引擎，让每个城市都成为宜居、宜业、宜游的幸福家园。
