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摘要：随着我国城镇化进程进入存量更新阶段，城市更新成为破解空间资源限制、推动高质量发展的重要路径。本文以国家政策框架为背景，选取上海、深圳、广州为典型案例，系统对比三地城市更新制度体系与模式的异同及其内在逻辑，旨在为我国城市更新建设发展提供有益参考。
为引导各地因地制宜地开展城市更新工作，国家相关部门陆续出台多项指导性文件，对城市更新的总体原则、实施路径、管理机制等作出明确规定。政策变化有以下几个主要特点：
一是强调规划先行与法制保障。城市更新项目通常涉及空间结构重塑、土地用途调整、利益平衡等复杂问题。
二是倡导多元化投融资机制。城市更新具有资金投入量大、回报周期长的特点，仅依靠政府财政难以持续推进。通过试点城市探索市场化运作机制，鼓励金融机构参与，完善资金平衡机制等方式，能够保障资金的有效供给。
三是强化公众参与形成社会共识。与增量开发相比，存量更新更容易涉及群众搬迁、历史建筑保护等敏感问题。
四是关注历史文脉保护与生态环境修复。城市更新不仅要使空间重新焕发生机，还要避免“千城一面”的同质化倾向。这就要求各地立足自身历史文化资源与自然生态资源，因地制宜推进历史街区、老厂区、旧村落的风貌保留与活化利用。
2.1上海城市更新经验分析
上海城市更新模式构建了“法规引领—规划统筹—财政支撑”的全流程管理体系，形成“整体收储开发+有机微更新”双轨并行的实施路径。
——制度体系与规划政策
上海城市更新以《上海市城市更新条例》为核心，并配套出台了《上海市旧区改造实施办法》《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》等法规文件；
印发了《上海市城市更新专项资金管理办法》明确了财政资金使用、国企参与和风险共担机制；
《上海市城市更新指引》及《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》则对更新单元规划、土地供应、产权交易和地价计收等环节进行了制度性规范。
——组织架构与实施路径
自上而下的三级联动管理模式。市级层面侧重规划制定、重大项目决策、法规体系建设；区级政府则根据辖区实际情况制定实施方案，并与街道、社区等基层组织共同推进。
在实施路径上，上海城市更新具有以下特点：
一是实行“收储—统筹—招拍挂”的土地供应模式。整个过程中，土地收储、拆迁安置、规划设计、开发建设以及公共配套均由政府主导，政府可以灵活配置开发强度、规划用途和公共配套指标，以实现公共利益的最大化。
二是对历史文化街区和风貌区采用“微改造”和“修缮保护”的策略，禁止大规模拆迁。
三是重视对老旧社区的综合整治与公共设施补足。政府在财政预算中列支专门资金，用于加装电梯、道路优化、垃圾分类设施建设等。
深圳城市更新构建起以利益平衡机制为核心的弹性制度框架，通过“政策松绑+容积激励”激活市场主体动能。
——制度体系与规划政策
2016年发布的《深圳市城市更新办法》明确规定，城市更新活动须遵循“政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与”的原则。
深圳市随后出台了《深圳市城市更新办法实施细则》，大幅简化了审批流程，明确了更新单元的申报、审核、规划和实施要求，并为产权人、开发商和村集体提供了较大自主权。
印发了《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》，通过容积率奖励、税收优惠、融资支持等政策手段，激励社会资本参与更新。
在审批环节，政府设立了“更新单元规划”制度。
——组织架构与实施路径
深圳的城市更新实施路径大体可总结为以下几点：
第一，更新单元申报与审批。如果符合产业发展方向、规划要求及社会效益标准，即可纳入城市更新单元计划。
第二，市场化运作与利益博弈。开发企业承担主要投资风险，而是由市场主体与权利人达成共识后继续推进。
第三，产业政策扶持与功能升级。
——创新实践与主要特征
一是“工改工”与“工改商”等产业升级模式。深圳存在许多低效工业区，用地强度低且产业层次不高，提出“工改工”“工改商”“工改居”等多种路径来提高土地效率。
二是城中村改造的深度市场化运作。深圳由于外来人口众多，城中村密度极高，使大量城中村完成基础设施升级和空间形态改善。
三是投融资多元化。在城市更新资金缺口较大的情况下，深圳广泛鼓励社会资本进入，政府只在少部分公共配套建设方面予以财政方面的支持。
广州城市更新形成了“规划统筹+市场运营+社会协商”的三维治理框架。
——制度体系与规划政策
既保证政府在总体规划、公共利益保护和项目审批方面的主导性，又充分调动社会资本在项目具体实施、投融资安排和运营管理中发挥积极作用。
广州市先后出台了《广州市城市更新办法》和《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》。
广州市形成四级规划体系（专项规划—片区策划—单元详规—实施方案）。
——创新实践与主要特征
一是“三旧”改造。广州在全国率先提出对“旧城、旧村、旧厂”进行分类施策。
二是历史街区的“微改造”与活化。
三是产业升级与产城融合。
上海侧重历史文化保护与老城区的精细化治理。
深圳则因快速城市化形成大量产权结构复杂的扩张型片区，市场机制成为更新主导力量。
相比之下，广州则面临城乡交错区多、跨行政区统筹难的问题，其更新策略强调多元主体协调与片区统筹规划。
