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2026年7月9日，国务院印发《“十五五”碳达峰行动方案》（国发〔2026〕22号，以下简称《行动方案》），对未来五年碳达峰工作作出系统部署。“十五五”是实现2030年前碳达峰目标的关键期、攻坚期。《行动方案》明确提出，到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17%，非化石能源消费占比达到25%，确保如期实现碳达峰目标。结合“十五五”全面实施碳排放总量和强度双控制度，以及碳达峰碳中和综合评价考核机制来看，这次发布《行动方案》的影响并不局限于传统意义上的节能减排，碳约束正在从国家目标逐步向地方发展、产业转型、企业管理和项目决策传导。
为了更好地理解《行动方案》，则需与前一阶段相比，即2021年印发的《2030年碳达峰行动方案》进行对比，从而可以深度剖析碳达峰工作的政策逻辑有什么样的变化。
1. 从“谋划达峰”进入“目标兑现”
2021年印发的《2030年前碳达峰行动方案》，其主要任务是搭建总体框架、部署重点行动、明确各领域转型方向。进入“十五五”，距离2030年只剩最后五年。这意味着碳达峰工作正在从早期的明确目标、部署路径，转向分解任务、推进实施、监测评价、确保兑现。由此可见，本轮《行动方案》是在已有“双碳”政策体系基础上，对关键五年的重点任务进行再聚焦和再强化。
2. 从“谋划达峰”进入“目标兑现”
这是“十五五”时期最值得关注的制度变化之一。过去较长时期，地方发展和项目建设更多关注消耗多少能源，未来将则聚焦在排放多少碳，二者并不完全相同。同样的能源消费规模，不同能源结构对应的碳排放水平可能存在明显差异；同样的产业项目，使用煤电还是绿电，其碳排放结果也并不相同。因此，从能耗双控进一步走向碳排放总量和强度双控，本质上意味着治理对象正在从能源消费本身，更加直接地转向碳排放结果。由此带来的影响，也将逐步向地方、行业、企业、项目和产品层面传导。
3. 从“重点领域减排”走向“发展方式转型”
《行动方案》并没有把碳达峰简单理解为：控煤、限能、减排。其更深层的逻辑是通过碳达峰目标牵引：能源结构调整；产业结构升级；传统产业改造；城乡建设转型；交通运输转型；绿色生产生活方式形成。这意味着，降碳正在从单一环境约束进一步成为推动发展方式转型的重要变量，真正需要改变的则是一个地区依靠什么能源、布局什么产业、形成什么样的生产生活方式。
4. 从“原则部署”走向“年度考核和责任落实”
“十五五”时期，碳达峰工作另一个明显变化是评价考核机制不断强化。碳排放总量、碳排放强度、煤炭和石油消费、非化石能源消费占比等指标，正在形成更加系统的评价体系。这表明碳达峰不再只是五年末集中评价，而是要逐步形成目标确定-年度监测-偏差预警-评价考核-整改纠偏的治理闭环。从这个角度看，《行动方案》的真正变化，不只是未来五年要减少多少碳排放，而是碳约束正在逐步进入地方发展、产业布局、企业管理和项目决策过程。
《行动方案》部署五方面重点任务，并通过六项重大工程推动实施。从整体结构看，实际上形成了一条较为清晰的实施链条：能源系统重构→产业体系转型→重点领域降碳→生态系统增汇→碳治理能力建设。
1. 能源系统重构：解决“碳从哪里来”
省间电力互济、煤炭消费清洁替代等重大工程，首先指向能源基础。而当前我国碳排放与能源结构密切相关，只要经济社会运行仍然高度依赖化石能源，单纯依靠末端节能，很难从根本上改变排放趋势。因此，“十五五”时期能源转型的重点，已经不只是增加新能源装机规模，还包括：
· 新能源能否有效消纳；
· 跨区域绿电能否合理配置；
· 电网能否适应高比例新能源接入；
· 煤炭消费能否有序替代；
· 能源安全与低碳转型能否协同。
这也是为什么省间电力互济被单独列为重大工程，这反映出能源低碳转型正在从单一项目建设走向系统重构。
2. 产业体系转型：解决“主要排放源如何改变”
重点行业节能降碳工程，直接面向钢铁、水泥、石化、化工、有色、电力等重点领域。而“十五五”产业降碳并不是只发展几个绿色新兴产业。更现实的问题是如何改造庞大的传统产业存量？因此，未来产业转型将同时推进两件事：一是发展绿色低碳产业，形成新的增长动能；二是对传统高耗能、高排放行业实施节能降碳改造，提高能源效率和碳效率。其核心是新产业形成增量动能，传统产业降低存量排放。
3.重点领域降碳：从工业生产走向城乡运行
低碳零碳供热制冷、绿色照明、零碳运输走廊等重大工程，说明碳达峰正在从工业和能源领域进一步延伸到：
· 建筑运行；
· 交通运输；
· 公共机构；
· 城乡基础设施。
这意味着未来降碳的对象，不只是工厂和企业，还包括整个经济社会运行体系。尤其值得关注的是，“零碳运输走廊”并不是简单推广新能源汽车，而是尝试把运输装备 + 能源补给 + 基础设施 + 运输组织 + 碳管理放在同一场景中统筹推进。这反映出政策正在从单一技术替代走向系统化场景建设。
4. 生态系统增汇：不仅做“减法”，也做“加法”
《行动方案》明确提出巩固提升生态系统碳汇能力。这意味着碳达峰、碳中和体系中，除了减少人为排放，还需要保护和提升自然生态系统固碳能力。森林、草原、湿地、海洋等生态系统，不仅具有生态保护、生物多样性维护和环境调节功能，也具有重要的固碳作用。但生态碳汇首先是生态系统保护和质量提升问题，其次才是价值核算和市场开发问题。如果脱离生态保护修复，只谈碳票、碳资产和碳交易，很容易本末倒置。更合理的逻辑应当是：生态保护→系统修复→质量提升→固碳能力增强→科学监测核算→在符合规则前提下探索价值实现。
5. 碳治理能力建设：解决“算不清、管不了、评不准”
碳达峰碳中和基础能力提升工程，是六项重大工程中容易被忽视的一项。但从治理角度看，它可能则是最基础的一项。因为碳排放管理首先需要回答：
· 排了多少？
· 谁在排？
· 怎么核算？
· 如何监测？
· 目标怎么分？
· 成效怎么评？
因此如果缺乏统一的数据、标准和核算体系，就会出现排放底数算不清、目标责任分不准、政策成效评不了等问题。因此，“十五五”时期碳治理正在从政策倡导进一步走向数据化、标准化、专业化。
从《行动方案》的部门分工看，能源、产业、碳排放双控、碳市场等工作，并不属于自然资源部门直接职责。但另一方面，自然资源管理也很难置身事外。原因在于，碳达峰涉及的许多核心任务，都需要空间、资源和生态系统作为基础支撑。诸如新能源基地、输电通道、储能设施、零碳园区、重大产业项目、交通走廊等均需要空间，这与自然资源息息相关，而森林、草原、湿地、海洋等生态系统碳汇能力提升，更直接建立在自然资源本底之上。因此当碳约束开始影响地方发展方式、产业布局、重大项目和生态系统治理时，自然资源管理所面对的外部条件正在发生变化。这是自然资源视角下理解《行动方案》的关键。
1. 空间布局更加关注绿色低碳转型需求
过去国土空间治理主要解决：
生态保护；
农业生产；
城镇发展；
基础设施布局。
进入绿色低碳转型阶段后，新能源基地、跨区域输电通道、储能设施、零碳园区、算力设施、绿色交通等新型空间需求不断增加，因此对国土空间治理而言，未来值得关注的并不是简单增加一个“碳指标”，而是如何更好统筹能源设施、产业空间、交通体系和生态空间布局，为绿色低碳转型提供空间支撑。这也意味着空间规划不仅要解决用途冲突，也需要更加关注不同空间布局对长期发展方式的影响。
2. 要素保障更加注重资源利用效率与发展质量
需要强调的是，目前并不能简单认为土地指标已经与碳排放直接挂钩。这种说法缺乏充分依据。但随着碳排放双控、项目碳评价以及重点高耗能高排放项目管理机制逐步推进，未来重大项目决策将更加关注：
能源效率；
碳排放水平；
产业层级；
长期转型风险。
对自然资源管理而言，这意味着如何在空间布局和要素保障过程中，更好统筹产业发展、资源利用与绿色低碳要求？将成为未来持续关注的问题，未来真正稀缺的，除了土地资源本身，还可能是能够同时满足空间、能源、生态环境和绿色低碳要求的发展条件。从这个意义上说，要素保障正在从单一资源供给问题，进一步走向多目标协同问题。
3. 生态保护修复更加注重生态质量与固碳增汇协同
自然资源领域与碳达峰、碳中和最直接的联系是生态系统碳汇。森林、草原、湿地、海洋等自然生态系统既是重要生态空间，也是自然碳库。因此，未来生态保护修复需要更加关注：
生态系统完整性；
稳定性；
连通性；
自我恢复能力；
固碳增汇能力。
这意味着生态修复不能只追求完成多少面积、实施多少工程。还需要更加关注生态系统质量是否真正提升？从更长周期看，真正稳定的碳汇能力，建立在健康、稳定、具有韧性的生态系统基础上。因此，自然资源领域未来值得关注的不是简单“多开发几个碳汇项目”，而是如何通过高质量生态保护修复，提升生态系统稳定性，并在此基础上科学识别和评估固碳增汇能力。
4. 调查监测更加注重生态系统碳汇基础支撑
碳治理首先需要数据。生态系统碳汇同样如此。要判断一个地区：
有多少森林碳储量；
湿地变化如何；
草原质量是否提升；
海洋生态系统固碳能力怎样；
生态修复是否形成稳定增汇效果；
都离不开长期、连续、空间化的调查监测。而自然资源管理本身已经形成较为系统的：
国土调查；
森林资源调查；
草原监测；
湿地调查监测；
海洋调查监测；
国土空间监测；
生态保护修复监测。
这些数据与生态系统碳汇调查监测、评估和核算之间具有天然的衔接基础。因此，未来值得关注的是如何推动自然资源调查监测成果与生态系统碳汇调查、评估和核算形成更加有效的衔接。这可能成为自然资源领域参与“双碳”工作的一个重要专业基础。
5. 区域治理更加注重自然资源禀赋与差异化达峰
不同地区的碳达峰路径不可能完全相同。能源资源型地区、制造业集中地区、沿海经济发达地区和重点生态功能区，在产业结构、能源结构、主体功能、自然资源禀赋、生态系统条件等方面存在明显差异。因此，全国碳达峰目标虽然统一，但地方路径必须分类施策。从自然资源视角看，这一点尤其重要。有的地区具有丰富的风光资源，适合发展新能源；有的地区森林、湿地和海洋资源突出，生态系统保护和增汇潜力较大；有的地区产业高度集聚，重点是提高空间利用效率和产业碳效率；有的地区承担重要生态功能，其价值不能简单用工业产值衡量。因此，差异化达峰的背后，实际上离不开对主体功能定位、产业结构、能源条件、自然资源禀赋的综合判断。这也说明，自然资源本底不只是发展约束条件，也可能成为绿色低碳转型的重要基础。
如果说《行动方案》对自然资源管理有什么启示，那么重点不是简单增加几项业务，而是治理思维需要发生变化。
1. 从单一空间管控走向多目标协同
未来空间治理面对的目标越来越多：
发展；
安全；
生态；
能源；
产业；
低碳。
因此，空间治理不能只解决单一用途问题，而需要在多重目标之间形成更加科学的统筹。
2. 从项目落地保障走向空间与资源统筹
传统要素保障更多关注项目能不能落地。未来则需要进一步关注：
项目布局是否合理；
资源利用是否高效；
是否形成长期高碳锁定；
与区域发展方向是否协调。
这并不意味着自然资源部门直接承担项目碳评价，而是绿色低碳转型将对空间布局和要素保障提出新的协同要求。
3. 从生态修复工程走向生态系统质量提升
未来生态保护修复不能只看：
工程数量；
投资规模；
完成面积。
更需要关注：
生态系统是否稳定；
生境是否改善；
生态功能是否提升；
修复成效能否持续；
固碳增汇能力是否增强。
真正高质量的生态修复，最终应当形成长期稳定的生态系统功能。
4.从静态调查评价走向动态监测支撑
碳达峰进入目标兑现阶段后，越来越依赖连续数据。这意味着自然资源调查监测的价值，不只是形成某一时点的资源底数，还在于识别：
土地利用变化；
生态系统变化；
资源质量变化；
修复成效变化。
从静态调查走向动态监测，可能成为自然资源治理能力提升的重要方向。
六、面向绿色低碳转型，技术服务能力如何重构？
对技术服务单位而言，《行动方案》带来的变化同样值得关注。但这里需要避免一个误区：不是所有自然资源技术单位都要转型去做企业碳盘查、工业碳核算和碳市场交易。这些领域有其独立的专业体系。对于长期从事自然资源、国土空间规划、生态保护修复、调查监测和GIS技术服务的单位而言，更现实的方向，是立足已有专业基础，向空间+资源+生态+数据+碳逐步延伸。未来值得关注的能力包括：
区域绿色低碳空间分析；
能源与重大基础设施空间布局研究；
自然资源禀赋评价；
生态系统碳汇本底调查；
森林、湿地、海洋等生态系统变化监测；
生态保护修复与固碳增汇协同研究；
碳汇空间化表达与GIS分析；
绿色低碳项目谋划；
地方“双碳”工作中的空间与资源技术支撑。
因此，技术服务单位真正需要形成的不是简单增加一个“碳业务部门”，而是把碳约束和绿色低碳要求嵌入原有空间、资源和生态技术体系。未来真正有竞争力的，也不只是会做一项碳核算，而是能够理解政策方向、识别资源禀赋、分析空间关系、支撑项目谋划、服务地方实施。
《行动方案》的意义，不只是提出未来五年的降碳任务。更重要的是，随着碳排放双控、地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理和项目碳评价逐步推进，碳约束正在从宏观目标向地方发展、产业转型和项目决策传导。
对自然资源管理而言，这并不意味着简单增加一项“碳管理职责”，而是需要重新认识空间、资源、生态与发展之间的关系。未来的国土空间治理，需要更加关注能源和产业布局；未来的要素保障，需要更加关注资源利用效率和发展质量；未来的生态保护修复，需要更加关注生态系统稳定性和固碳增汇能力；未来的调查监测，需要更加关注生态系统变化和碳汇基础支撑；
未来的技术服务，也需要从单项成果编制，逐步走向空间分析、资源调查、生态评估、项目谋划和实施支撑的综合能力建设。
碳达峰进入关键五年，真正发生是发展方式，以及支撑这种发展方式的空间与资源治理逻辑。
