城市更新八大任务之第三任务：开展完整社区建设

城市更新八大任务之第三任务：

开展完整社区建设

   2025 年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》划分了八大任务，第三项为开展完整社区建设，是践行人民城市理念、完善城市治理体系、提升居民生活品质的核心基础性工程，核心是打通城市服务“最后一公里，构建宜居、安全、便捷、和谐的社区生活共同体。

一、政策内容概要

（一）政策原文

开展完整社区建设。完善社区基本公共服务、便民商业服务设施、公共活动场地等，建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区，构建城市一刻钟便民生活圈。开展城市社区嵌入式服务设施建设，因地制宜补齐公共服务设施短板，优化综合服务设施布局。引导居民、规划师、设计师等参与社区。

（二）核心建设内容

总体目标：到2030年，地级及以上城市完整社区覆盖率不低于60%，基本实现社区服务“15 分钟可达”、便民服务“5 分钟响应”，建成一批安全健康、设施完善、管理有序、邻里和睦的完整社区样板，居民生活品质显著提升。

阶段目标：2025-2027 年为扩面提质期，重点解决社区设施“有没有”的问题；2028-2030 年为全面提升期，重点解决社区服务“好不好”的问题，实现从 “硬件达标”到“服务优质”的转变。

核心建设内容：完整社区建设聚焦“三大设施体系” 与 “四大服务场景”，形成全方位、多层次的社区服务网络：

四大服务场景：全龄友好场景（覆盖老年、青年、儿童等不同群体）、健康医疗场景（构建“预防-诊疗-康复”一体化健康服务体系）、便民生活场景（打造“一站式”便民服务中心）、智慧治理场景（推进社区数字化、智能化改造，提升治理效能）。

（三）建设内容推进重点措施

1.开展社区专项体检，建立“一社区一台账”，精准识别设施短板与居民需求。

2.编制完整社区建设专项规划，建立项目库和实施计划，明确建设时序与重点任务。

3.推进社区嵌入式服务设施建设，盘活存量空间，提高设施利用效率。

4.强化设计引领，邀请规划师、设计师进社区提供专业指导，提升社区建设品质。

5.健全多元化投融资机制，多渠道筹措资金，建立可持续运营模式。

二、项目谋划难点

1.需求精准匹配难度大：社区内老年、青年、儿童等不同群体的服务需求差异显著，养老托育、健身休闲、儿童友好、便民商业等诉求难以全面兼顾。

2.居民参与度不足：多数居民对社区建设的知情权、参与权、决策权行使意愿弱，议事协商机制不健全，居民诉求反馈渠道不畅。

3.空间腾退阻力突出：社区公共服务设施建设需占用小区闲置用房、公共空间，部分居民因担心影响个人生活、降低居住舒适度，对空间腾退、设施建设存在抵触情绪。产权复杂的闲置用房协调难度大，涉及国企、机关单位、居民等多方产权主体，协商周期长、成本高。

4.空间资源挖潜难：老城区社区普遍存在用地紧张、存量空间碎片化问题，无预留建设用地，闲置用房数量少、分布散、产权复杂。存量空间盘活涉及规划调整、用地性质转换、产权登记等多个环节，审批流程繁琐，部分特殊情形无政策指引，制约项目推进。

5.资金平衡难度大：完整社区建设以公益性、准公益性设施为主，盈利空间极薄，社会资本参与意愿低。多数项目高度依赖财政资金，后期运营维护缺乏稳定资金来源，易出现“建得起、管不起”的问题。便民商业设施收益有限，难以弥补公益性设施运营成本，资金平衡难度大。

6.多方协同机制不畅：建设涉及多个部门，以及街道、社区、产权单位、物业企业等多方主体。跨部门责任边界不清晰，易出现推诿扯皮；部门间政策如规划、土地、财政等政策未有效衔接，影响推进速度。

7.运营管理体系缺失:部分社区重硬件建设、轻服务运营，专业运营团队匮乏，服务供给与居民需求脱节。设施建成后缺乏长效管理机制，维护保养不到位，导致设施老化、功能失效。

三、项目谋划路径

完整社区建设建议遵循“前期谋划—建设实施—验收运营—长效治理”的全流程操作路径，每个阶段明确核心工作任务与时间节点，确保项目落地见效。

（一）前期谋划准备阶段（2-4个月）

本阶段核心是完成需求摸排、方案编制与合规性筹备，为项目实施奠定基础。

（二）项目建设实施阶段（3-6 个月）

本阶段核心是保质保量完成设施建设与改造，确保项目符合设计要求与居民需求。

（三）验收交付与长效运营阶段（1-2个月）

本阶段核心是完成项目验收与长效运营机制落地，确保设施长期稳定发挥作用。

（四）长效治理与持续提升阶段

本阶段核心是建立社区建设与治理的长效机制，实现社区服务的持续优化与提升。

1.建立“社区体检—需求更新—设施优化—服务提升”的闭环机制，定期开展社区体检，根据居民需求变化及时调整服务内容与设施布局。

2.培育社区社会组织与志愿服务队伍，提升社区自我服务能力，构建“五社联动”的社区治理新格局。

3.推进社区数字化、智能化改造，建设智慧社区管理平台，提升社区治理效能与服务便捷度。

4.建立社区建设成效评价机制，将居民满意度、设施利用率、服务质量等作为核心评价指标，定期开展评价考核，推动社区建设持续提升。

四、模式建议

（一）政府主导模式

模式特点：由属地政府作为实施主体，统筹财政资金投入，负责项目的谋划、建设、验收全流程，委托社区或国有平台公司负责后期运营。

适用场景：老城区老旧社区、财政实力较强的地区，以及居民需求强烈但社会资本参与意愿低的公益性项目。

典型案例：北京市东城区交道口街道福祥社区，由政府投资2000 万元，对社区内闲置空间进行改造，建设社区综合服务中心、养老服务站、托育点等设施，委托社区居委会负责运营，居民满意度达 95% 以上。

（二）政企社合作模式

模式特征：由政府负责政策引导、资金补助、监管考核，通过公开招标选定专业运营企业作为实施主体，企业负责项目的投资、建设、运营全流程，社区与社会组织负责居民需求对接、服务监督，通过“政府补一点、企业投一点、居民出一点”的方式实现资金平衡。

适用场景：具备一定便民商业收益空间的社区，如新建社区、人口密集的成熟社区，以及需要专业化运营的养老托育、社区商业等项目。

典型案例：上海市长宁区江苏路街道，通过公开招标引入专业运营企业，投资5000 万元建设社区嵌入式服务综合体，政府给予 30% 的资金补助，企业负责运营社区食堂、养老服务、托育服务等项目，通过便民商业收益反哺公益性服务，实现可持续运营。

（三）片区统筹联动模式

模式特征：打破单个社区的边界限制，将相邻多个社区、周边老旧小区、街区更新项目进行统筹规划、连片实施，通过整合片区内的存量空间、商业资源，以片区经营性收益弥补社区公益性设施建设运营的资金缺口，实现片区公共服务设施整体优化、服务能力整体提升。

适用场景：单个社区空间不足、资金难以平衡的片区，如老城区成片改造区域、新建城区连片开发区域，以及需要统筹推进的公共服务设施建设项目。

典型案例：江苏省南通市南川园片区，打破3个相邻社区的行政边界，实施片区统筹更新，总覆盖面积 1.2 平方公里，惠及居民 2.3 万人。通过整合盘活存量闲置空间 2.8 万平方米，统筹布局社区综合服务中心、养老托育联合体、社区医院等设施，以片区便民商业、停车场等经营性收益弥补公益性设施建设运营资金缺口，实现项目自身可持续运营。

（四）居民自治共建模式

模式特征：以社区居民为主体，在社区党组织领导下，通过业主委员会、居民议事会等自治组织，牵头开展需求征集、方案制定、资金筹集、建设监督、运营管理全流程工作，政府提供政策指导、资金补助、审批简化等支持。

适用场景：居民自治能力强、意愿高度统一的社区，如新建商品房社区、单位型社区，以及居民参与积极性高的小型社区更新项目。

典型案例：杭州市滨江区缤纷社区，以居民需求为导向，通过居民议事会牵头开展完整社区建设，政府提供政策指导与资金补助，居民参与方案设计、建设监督、运营管理全流程，创新“跨社区联建、跨部门执法、跨业态统筹、跨区域物管、跨场景数治” 的多跨协同机制，让“问题社区”蜕变为共同富裕样板，入选全国首批完整社区试点。

五、政策资金支持方向及标准

（一）中央财政资金

支持政策：根据财政部、住房城乡建设部2025 年印发的《关于开展 2025 年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》，中央财政按区域对城市更新实施城市给予定额补助，重点支持完整社区建设等样板项目。

支持标准：东部地区每个城市补助总额不超过8 亿元，中部地区不超过 10 亿元，西部地区和直辖市不超过 12 亿元，资金分年拨付，优先用于社区基本公共服务设施、嵌入式服务设施建设。

申报条件：项目需纳入城市更新专项规划，符合完整社区建设标准，已完成前期谋划与方案编制，具备开工条件；优先支持片区统筹型、政企社协同型项目。

（二）中央预算内投资

支持政策：重点支持城市社区嵌入式服务设施、普惠性养老托育设施、全民健身设施等建设，支持金额原则上不超过项目核定总投资的50%。

支持标准：中部地区市县不超过60%，重点向革命老区、欠发达地区倾斜；资金不得用于征地拆迁、房地产开发等支出。

申报条件：项目需符合国家产业政策与投资方向，已完成立项与备案，具备开工条件；优先支持公益性强、社会效益显著的项目。

（三）地方政府专项债券

支持政策：完整社区建设中具备一定收益的便民商业设施、停车场、充电设施等项目，已纳入地方政府专项债券支持正面清单，专项债券可作为项目资本金，比例上限不超过项目资本金总额的30%。

支持标准：项目需单独编制收益与融资平衡方案，确保项目收益能够覆盖债券本息；债券期限原则上与项目运营周期相匹配，最长不超过30 年。

申报条件：项目需符合地方政府专项债券发行条件，具备稳定的现金流收益；优先支持市场化程度高、运营模式成熟的项目。

（四）地方财政配套

支持政策：各地将完整社区建设资金纳入本级财政预算，统筹民政、卫健、教育、文旅等各类相关资金集中使用，有多数地区建立了分类分级的财政补助标准。

支持标准：

1.对公益性公共服务设施建设给予全额或高比例补助（如养老托育、医疗卫生设施补助比例不低于80%）。

2.对便民商业设施、公共空间改造给予定额奖补（如每个社区补助500-1000 万元）。

3.对社会资本参与建设运营的项目给予配套资金奖励（如按社会资本投资额的10%-20% 给予奖励）。

申报条件：项目需符合地方完整社区建设规划，已完成前期工作，具备实施条件；优先支持居民需求强烈、示范效应明显的项目。

（五）社会资本与金融支持

税费减免政策：对参与社区养老托育、便民商业等服务的市场主体，按规定享受增值税、房产税等税费减免；对非营利性社区服务设施，免征城镇土地使用税、房产税等。

金融支持政策：鼓励政策性银行、商业银行推出适配完整社区建设的长周期、低利率专项贷款，支持普惠性养老托育、社区便民服务等领域；鼓励通过政府购买服务的方式，引入社会组织、专业机构提供社区公共服务，保障运营资金来源。

投资回报机制：通过“公益性设施+经营性设施” 捆绑开发、“政府购买服务+使用者付费”等方式，保障社会资本合理投资回报；鼓励社会资本参与社区运营，通过提供增值服务获取收益。

六、建议

（一）坚持需求导向，精准匹配居民诉求

1.建立“居民需求清单” 制度，通过入户走访、问卷调查、居民议事会等形式，全面征集不同群体的服务需求，区分“刚需型”“改善型”“特色型”服务，优先保障养老托育、医疗卫生、便民商业等刚需服务设施建设。

2.健全社区议事协商机制，搭建线上线下诉求反馈平台，引导居民全程参与社区建设全流程，从方案设计、建设实施到运营管理，确保项目真正惠及民生苏州市民政局。

3.建立“居民满意度评价”机制，将居民满意度作为项目验收与运营考核的核心指标，倒逼项目建设与服务提升。

（二）强化系统谋划，推动片区统筹联动

1.将完整社区建设与老旧小区改造、街区更新、一刻钟便民生活圈建设统筹结合，实施连片规划、连片建设、连片运营，通过空间整合、资源统筹破解单个社区空间不足、资金平衡难的问题。

2.打破社区行政边界，推进相邻社区设施共建共享，如统筹建设社区综合服务中心、养老托育联合体、社区医院等设施，提高设施利用效率，降低建设运营成本。

3.结合城市更新专项规划，编制完整社区建设专项规划，建立项目库和实施计划，明确建设时序与重点任务，避免碎片化建设。

（三）创新运营模式，保障服务可持续性

1.坚持“先定运营、再定建设”，提前锁定专业运营主体，推动建设与运营一体化，确保设施建成后能快速投入使用并发挥效益。

2.创新“公益+市场化”运营模式，以便民商业收益反哺公益性服务，如通过社区食堂、便民超市等经营性项目的收益，补贴养老托育、社区文化等公益性服务的运营成本。

3.建立以居民满意度为核心的运营考核机制，将考核结果与运营补贴、奖惩挂钩，确保服务质量与可持续性。

（四）完善政策配套，破解项目实施堵点

1.加快完善存量空间盘活、用地性质转换、容积率奖励、产权登记等配套实施细则，建立多部门联合审批、联合验收机制，简化审批流程，开辟绿色通道。

2.健全激励政策，落实税费减免、资金奖补等措施，充分调动社会资本、社会组织参与的积极性，如对参与社区建设运营的企业给予税收优惠、资金奖励等。

3.制定统一的完整社区建设标准与验收规范，明确设施建设、服务供给、运营管理等方面的要求，确保建设质量与服务水平。

（五）坚持因地制宜，杜绝同质化建设

1.结合社区人口结构、资源禀赋、历史文脉，量身定制建设方案，老城区社区重点补齐设施短板，新建社区重点优化服务品质，杜绝千篇一律的同质化建设。

2.突出社区特色，打造差异化服务场景，如老年友好型社区、儿童友好型社区、智慧型社区等，满足不同社区居民的个性化需求。

3.注重文化传承，在社区建设中融入地方历史文化元素，打造具有地域特色的社区空间，增强居民归属感与认同感。

七、住建部推荐典型案例

（一）上海市长宁区江苏路完整社区建设项目

项目概况：该项目是住建部首批完整社区建设典型案例，位于上海市长宁区江苏路街道，覆盖面积0.8 平方公里，惠及居民 1.2 万人。项目聚焦老城区老龄化程度高、空间资源紧张的核心难点，以“15 分钟社区生活圈”为抓手，通过“存量空间挖潜+多元主体共建”模式，盘活社区内闲置厂房、办公楼等存量空间 1.2 万平方米，建成嵌入式养老服务站、普惠性托育点、社区卫生服务站、社区食堂、文化活动中心等公共服务设施，实现养老托育、医疗健康、便民商业、文化体育等服务全覆盖。

创新做法：

1.共建模式创新：创新“规划师+社区工作者+居民”的共建模式，全程引导居民参与方案设计、建设监督、运营管理，建立“居民点单、社区派单、企业接单、群众评单”的服务机制。

2.空间利用创新：采用“见缝插针”式的空间利用方式，盘活社区内闲置空间，如将废弃锅炉房改造为社区食堂，将闲置办公楼改造为养老服务站，提高空间利用效率。

3.运营模式创新：引入专业运营企业负责社区商业与便民服务运营，通过“公益性服务+市场化运营”的方式，实现可持续发展。如社区食堂采用“政府补贴+企业运营+居民付费”的模式，既保障公益性，又实现运营可持续。

实施成效：项目建成后，居民满意度达98%以上，养老托育服务覆盖率100%，便民商业设施步行 15 分钟可达率 100%，成为超大城市老城区完整社区建设的标杆。

（二）湖北省武汉市江汉区八古墩完整社区建设项目

项目概况：该项目是住建部首批完整社区建设典型案例，位于武汉市江汉区，是典型的老旧社区，共有居民3200 户、9800 人。项目针对社区设施老化、空间碎片化、服务供给不足等问题，实施 “设施提质、空间焕新、治理升级” 三大行动，通过整合盘活存量空间、优化设施布局、创新治理模式，打造“老汉口・新生活”的完整社区样板。

创新做法：

1.空间焕新行动：整合社区内闲置用地、边角空间，新建社区公园、口袋公园3 处，新增健身场地、儿童活动场地 8000平方米，补齐普惠性幼儿园、社区卫生服务站、养老服务中心、便民超市等设施短板，构建“5分钟便民服务圈”。

2.治理升级行动：建立“社区党组织+业委会+物业企业+社会组织+居民代表”的五方联动治理机制，成立社区议事厅、邻里会客厅等协商平台，畅通居民诉求表达渠道，解决居民关心的热点难点问题。

3.文化传承行动：在社区建设中融入老汉口历史文化元素，如保留老建筑风貌、打造民俗文化广场、建设社区博物馆等，传承城市历史文脉，增强居民归属感与认同感。

实施成效：项目建成后，社区环境显著改善，设施覆盖率100%，居民满意度达96%以上，成为老旧社区完整社区建设的示范案例，入选全国首批10个完整社区样板。