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最近三年接触了很多与城市更新相关的项目，学到了很多，但限于半路出家、没有专业基础，常常被一些基本的词汇搞到晕头转向，典型的当属征收、征用、拆迁、动迁这几个，于是回溯了最初的法律法规体系，厘清了他们之间的关系与历史变迁。其中若有疏漏，还请诸位不吝指教。
01 现行话语体系
征收与征用是现行制度框架下的规范用语，拆迁与动迁分别是旧制度和地方性表述的延续。
——征收与征用。其中，征收指国家为公共利益需要，永久性地取得集体土地所有权或国有土地上房屋使用权的行为，在《土地管理法》（2019年修订）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）以及《民法典》中均有明确规定。
征用指在抢险救灾、疫情防控等紧急状态下，临时性地使用组织或个人不动产或动产的行为，同样在《土地管理法》（2019修订版）及《民法典》中有明确规定。相较之下，征收一种永久性的行为、针对的是不动产，而征用更多的是临时性的行为，其对象既包括不动产也包括动产。
——拆迁与动迁。拆迁是1991-2011年期间的规范制度用语，其核心文件是1991年和2001年的《城市房屋拆迁管理条例》，2011年《城市房屋拆迁管理条例》废止后成为历史用语。
动迁是部分地区如黑龙江、吉林、上海等地的习惯性表述，虽然曾作为法规用语出现（如1984年《城市规划条例》），但从未成为国家层面的核心制度用语。
02 历史变迁溯源
按照宪法、房地产领域相关法律法规的制度用语情况，可以将其划分为以下阶段：
说明：图片使用ai生成。
2.1 第一阶段（1950s-1980s）——单一征用期
2.1.1 所有制基础
该时期的特征是全民所有、劳动群众集体所有、个体劳动者所有和资本家所有制并存，并没有区分城市、郊区、农村的所有制差异。
1954年《宪法》第五条规定：“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种：国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制”。第十条规定“国家依照法律保护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权。国家对资本主义工商业采取利用、限制和改造的政策。国家通过国家行政机关的管理、国营经济的领导和工人群众的监督，利用资本主义工商业的有利于国计民生的积极作用，限制它们的不利于国计民生的消极作用，鼓励和指导它们转变为各种不同形式的国家资本主义经济，逐步以全民所有制代替资本家所有制。”
2.1.2 规范用语
该时期以征用为规范用语，且由于城市范围内私有、国有土地并存，城市市区内征用对象与集体土地类似，均包括土地、地上的房屋及其他附着物。
1953年《国家建设征用土地办法》第一条规定：“为适应国家建设的需要，慎重地妥善地处理国家建设征用土地问题，特制定本办法”，其适用对象包括“兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需之土地”。第十条规定，“凡因国家建设的需要，在城市市区内征用土地时，地上的房屋及其他附着物等，应根据当地人民政府、用地单位及原所有权和原使用人（或原所有人和原使用人推出之代表）会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿。
1954年《宪法》第十三条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”，进一步确立了其核心地位。
2.2 第二阶段（1980s-1990s）——征用、拆迁/动迁并行
2.2.1 所有制基础
1975年《宪法》第五条规定“中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。”1982年《宪法》第六条规定“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，同时明确“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”
至20世纪90年代，生产资料所有制的过渡结束，该时期生产资料的所有制已经由“国家所有制、合作社所有制、个体劳动者所有制、资本家所有制”转变为“全民所有制和劳动群众集体所有制”，除法律规定属于集体所有的以外，其余土地均为国家所有。
2.2.2 规范用语
该时期征用土地是国家层面的规范用语，1982年《宪法》、1986年《土地管理法》以及1989年《城市规划法》进一步确立了其核心地位。
拆迁、动迁虽出现在国家文件，但仍然未成为核心用语。1981年1月12日《国务院办公厅转发国家计委等单位关于安排军队退休干部住房建设的报告的通知 》提到“各省、市、自治区的分配数详见附表，建房资金和材料均包括动迁补助”，1984年《城市规划条例》第四十七条提到“需要动迁的组织和个人，必须服从城市人民政府的改建规划和拆迁决定，不得阻拦改建拆迁工作”，但更多是强调拆除、搬迁的整体过程，在语气上也更为柔和，常与安置一并出现，比如“动迁安置工作”、“动迁安置房”等。
2.2.3 地方表述
与国家层面拆迁、动迁的表述不同，该时期拆迁、动迁已大量出现在地方性法规中，并出现了一定的地域分化。
——北京、天津、广州等城市使用拆迁。1980年《北京市基本建设拆迁安置暂行办法》第一条规定“凡是在北京征地建设的项目，必须严格执行基本建设程序和有关规定，并按照本办法办理拆迁安置工作。”1982年《北京市建设拆迁安置办法》第一条规定“凡在本市进行建设拆迁，一律按本办法办理拆迁安置工作。”1984年《广州市国家建设征用土地和拆迁房屋实施办法》第二条规定“凡在广州市行政区域内，国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业、市政设施，需要征用土地和拆迁房屋，必须按照《国家条例》、《省实施办法》和本实施办法的规定办理。”
——上海以拆迁为主，但也同时使用动迁。1980年《上海市基本建设征用土地管理办法（试行）》第二章第五条规定“三、在建设工程列入市基本建设预备项目以后，市规划局根据批准的设计总平面图和有关文件资料，初步核定用地范围（包括建设用地、施工场地等），征询当地区、县人民政府对有关征地拆迁安置方面的意见”。1982年《上海市拆迁房屋管理办法（修正）》第八条规定“第八条凡已批准列入计划的市内道路交通，上水、雨水、污水、煤气、供热、供电、通讯的地下管网和输变电站，电话局房，市政公用设施的泵站，公共停车场、站、环卫、消防设施，公共绿地及其相关的动迁用房等为社会各方面服务的市政基础设施建设项目，需要进行拆迁的，由区、县人民政府发布拆迁通告，按照‘先拆迁腾地、后处理纠纷’的原则办理”，已经出现了动迁用房的相关表述，类似地还有1988年《上海市落实私房政策动迁办法》。
——东北地区更多地采用动迁一词。1982年《辽宁省城镇房产管理暂行条例》（1981年《沈阳市基本建设动迁安置暂行规定》发布，但未能找到原文）第四章房屋动迁专篇论述了与动迁相关的条款，比如第十四条规定“被动迁的单位和住户必须服从国家需要，在限期内迁出。被动迁单位的上级机关和被动迁职工的所在单位，要积极配合做好工作。对借故不迁，无理取闹，教育无效的，动迁单位可向人民法院起诉，依法处理。”类似的还有1983年《沈阳市建设动迁安置暂行条例》、1983年《黑龙江省城市建设动迁安置暂行办法》、1986年《吉林市城市建设动迁管理办法》、1990年《黑龙江省城市建设动迁管理条例》等。
不难发现，该时期拆迁与动迁均是作为征用土地之后的拆迁安置或动迁安置使用，在所指上并无明显差异。
2.3 第三阶段（1991-2003年）——征用土地、拆迁房屋并行
2.3.1 所有制基础
该时期的所有制并无变化，仍然沿用1982年《宪法》规定。
2.3.2 规范用语
该时期集体土地延续征用这一用语，而城市范围内的土地所有制已经全面国有，并在说法上改为拆迁房屋。
1991年《城市房屋拆迁管理条例》第一条规定：“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例”。城市房屋拆迁实行许可证制度，实施拆迁前必然先取得房屋拆迁许可证，并由其与被拆迁人签订补偿安置协议，协商不成可进入裁决、诉讼、行政强制拆迁路径。彼时开发商（建设单位）只要拿到政府颁发的《房屋拆迁许可证》，就成为了合法的“拆迁人” 。政府的角色主要是发证和裁决，开发商冲在第一线与居民博弈。
2.3.3 地方表述
一方面，随着拆迁一词上升为为国家层面的核心用语，东北地区也开始由动迁向拆迁过渡。2002年3月《黑龙江省城市房屋拆迁管理条例》发布，第一条规定“为了加强城市房屋拆迁管理，维护拆迁当事人合法权益，保障建设项目顺利进行，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》，结合本省实际，制定本条例。”其后，《吉林省城市房屋拆迁管理条例》、《辽宁省城市房屋拆迁管理办法》相继发布，标志着制度层面东北地区城市房屋从动迁向拆迁的全面转换完成。
另一方面，上海维持着拆迁、动迁并行的情形。1990年代起，上海实施“365危棚简屋改造”项目，约100万居民在短短几年内完成搬迁，被称为“百万居民大动迁”。1995年《上海市人民政府批转市房地局关于本市旧区改造中严格控制在外动迁过渡户做好居民安置工作意见的通知》（沪府发〔1995〕13号）提到“动迁过渡户”。
2.4 第四阶段（2004-2010年）——征收/征用土地、拆迁房屋并行
2.4.1 所有制基础
该时期的所有制并无变化。2004年《宪法》第六条规定“第六条中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。“第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。
2.4.2 规范用语
城市房屋仍然使用拆迁，但集体土地统一使用征收/征用土地，。
2004年《宪法》第十条第三款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2004年8月《土地管理法》同步修订，第二条第四款改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
2.4.3 地方性表述
该时期上海仍然维持拆迁为主、动迁补充的情形，并在2004年《关于房屋动拆迁补偿款侵害民事案件若干问题的解答》中使用“动拆迁”表述。
2.5 第五阶段（2011年至今）——统一使用征收
2.5.1 所有制基础
该时期的所有制并无变化。
2.5.2 规范用语
该时期无论是集体土地还是国有土地上的房屋均是统一为征收，征用则被具化为临时性的使用。2011年1月19日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）公布施行，第三十五条明确规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得的房屋拆迁许可证的项目，继续没用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁”，标志着拆迁一词正式退出国家法律层面。
征收的对象有两个：一是国有土地上房屋征收，属于房屋使用权由个人或单位变更为国家的过程；二是农民集体所有的土地征收（俗称集体土地征收），属于土地所有权由集体变更为国家的过程。
——国有土地上房屋征收。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
——集体土地征收。《土地管理法》（2019修订版）第四十五条规定，为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：
（一）军事和外交需要用地的；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；
（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；
（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；
（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。
征用。《土地管理法》（2019修订版）第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《民法典》第二百四十五条第一款规定的更为详细，征用是指在抢险救灾、疫情防控等紧急需要时，依法对组织、个人的不动产或动产进行临时性使用。
2.5.3 地方性表述
该时期上海已经全面衔接征收这一国家用语，但动迁仍然展现出较强的生命力，比如2020年《关于进一步推进本市城中村改造工作的通知》中规定“各相关区要按照既定的计划节点推进‘城中村’改造，特别是要先行启动征收安置房地块的动迁、供地和开工建设，确保村民及时入住”，类似地还有2024年《关于本市城中村改造规划资源管理工作指引》等。
04 结语
拆迁、动迁的规范基础已经失效，因而正式的文件中较少使用，但由于前述制度的惯性依赖，拆迁和动迁仍然在有着一定的生命力，尤其是非正式场合。此外，在实践中各地也陆续探索出了与征收并行的补充机制，比如协议置换、协议搬迁搬迁补偿安置、协议收购等民事行为。
——协议置换。协议置换在上海市被明确纳入规范，2024年《关于进一步规范本市房屋协议置换工作的指导意见》明确：凡符合房屋征收条件的项目，原则上不采取协议置换方式，应依法实施房屋征收与补偿[4]。也就是说，它不是“征收程序里的一个环节”，而更像在特定条件下的另一条路径：由区政府监管，区政府指定实施主体，并委托房屋征收事务所开展具体工作[4]；同时强调参照征收程序要求、信息公开、电子协议等[4]。
——协议拆迁、自愿搬迁等。北京、成都等城市使用协议拆迁、自愿搬迁等表述，主要作为征收程序的前置或补充环节。
